“十二五”期間的重慶統籌城鄉改革

□ 蒙長倫

“十二五”期間的重慶統籌城鄉改革

□ 蒙長倫

2007年6月中央批準重慶、成都為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，集西部發展和農村改革的重任于一肩，統籌城鄉改革試驗全國率先起航。然冰凍三尺非一日之功，重慶農村的現實狀況和最年輕的直轄市的特殊市情，決定了任何改革都殊為不易。“集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，城鄉區域差異很大”，“小馬拉大車”，城鄉收入差距低于全國平均水平，重慶農村的嚴峻現實可以用“三化”來概括：

一是農村產業弱質化。重慶屬南方山地淺丘嶺谷地貌，農耕條件較差，農業產業投入產出比不高，一直非全國主產糧區。農業產業化水平不高，農產品價格受氣候條件、市場和政策調控的影響，當過快上漲時政府必然及時干預，當價格下跌時又顯得辦法不多，作為特殊的市場供應產品，難以形成完全充分的市場價格；但作為農業生產資料的種子、農藥、化肥、農膜等，其生產和銷售則是完全的市場行為，當上游原料石油化工等資源性產品漲價時，農資不斷追風漲價而難以遏制。這樣農業生產利潤空間勢必被大大擠壓，投入產出周期長，氣候、市場、政策風險交集，業主對投資農業開發極為慎重，參與土地流轉規模經營意愿并不強烈，城市工商資本非但難以下鄉，農村農業資金反而通過銀行流入城市和工業。

二是農村社會離散化。自1978年農村實施聯產承包責任制改革以來，農村原來以戶籍和血緣關系為紐帶的村莊制度逐步破解，公益服務和設施隨著人口的流失被擠出、廢棄,大規模的農田水利設施建設停滯，農村公共服務基礎設施建設投入分散，常年缺乏維護，農村學校、村衛生室等關閉停運，農民外出致大量農村房屋閑置年久失修破敗，很多地方土地撂荒，草木叢生，縣城以下鄉鎮建設投入極少，數十年一樣沒有變化，街道破破爛爛，缺少規劃，自生自滅，“城市像歐洲、農村像非洲”，我市城鎮化水平比工業化水平相近的國家低10到20個百分點。更為重要的是，農村農民的組織化程度也隨著一家一戶的生產方式和大量青壯年勞動力的流失而支離破碎，村支兩委組織渙散，老百姓狐疑漠然，社會基礎失衡。

三是農村農民的異質化。任何社會人是最活躍的因素，30多年農村的改革發展，變化最大的其實是人。號稱8億農民的中國農村，其社會階層已經發生深刻變化，中國的農民已經分成了三類群體：一是直接留在農村大多從事農業生產的勞動力，包括以種種原因遺留農村的婦女、兒童、老人和少量適齡勞動力，以川渝地區情況粗略統計，約占農民總數的20%左右。二是年齡從十幾歲到六七十歲，自認為能夠在城市或者工廠找到工作而流出去，即便工資不高也寧愿干下去的廣泛大量存在各個行業領域的產業工人，我們叫做“農民工”的一個龐大的群體，約占總農民數量的50%～80%不等，邊遠地區甚至更高，城郊和發達區域略低，這其中還包括大量同時從事農業產業和非農產業的季節性農民工。三是跟爺爺奶奶長大的農民的后代，受教育程度低又不甘心務農，小學初中畢業到城市從事餐飲服務等低技能低薪酬服務業，或者即便上了大學但社會資源缺乏，城市就業困難，進入公司又不斷變換工作，很多同學蝸居一起，成為城市的“蟻居族”，他們是新一代農民，但是已經適應城市生活，約占農民總數的20%。

仔細分析我市乃至我國廣大農村地區普遍存在的“三化”現象，可以看出一段時期以來政府和市場兩種力量在農村的迷失和缺位。今天我們搞統籌城鄉改革，針對“三化”不妨提出“三問”：

一是對農業的支持有多大？ 2007－2009年日本用于農業補貼支持的總支出(TSE)達到519億美元，相當于農業總產值的65%,其中對生產者補貼(PSE)達414億美元，農戶收入中的47.3%源自農業補貼的轉移支付。同期，韓國用于農業補貼支持的總支出(TSE)達到224億美元，相當于農業總產值的64%,其中對生產者補貼(PSE)為192.7億美元，農戶收入的52.1%來自于農業補貼支持。2009年，美國聯邦政府直接農業補貼占農場農業總收入的3.37%，占農場農業凈收人的16.0%。同期,法國是歐盟農業補貼的最大受益國，農業收入三分之一以上來自歐盟的補貼，同時法國政府也列出巨額預算補貼農業和農村發展。我國的農業補貼政策主要包括種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼,簡稱為“四補貼”。2009年中央財政安排種糧農民直接補貼190億元、農資綜合補貼756億元、良種補貼198.5億元、農機具購置補貼130億元，總計達到1274.5億元，僅僅相當于同年我國農業國內生產總值35477億元的3.6%。與世界其他國家相比，我國農業補貼總量水平非常低，使用的支持措施也相對較少。有測算表明我國農業補貼總量可能是個負數（國家財政支農和糧棉油價格補貼總和扣除農民實際負擔的各項稅費，再扣除農業補貼市場與邊境價格之后余額），尤其是對農民收入支持水平為負數是普遍的結論。

二是對農村的投入有多大？我國用于農村基礎設施建設投資占國家基本建設總投資的比重一直明顯偏低。2000年國家農業基建投資占同期國民經濟各行業基建投資的比重僅為2.7%；2003-2008年用于農業和農村建設的中央固定資產投資總量才4250億元；2009年中央財政在農業生產建設和農村社會事業建設方面共支出5335.4億元，僅占中央財政總支出的10.69%，遠遠滯后于農業農村發展的需要。目前我國大部分農田水利基礎設施于20世紀50-70年代興建，一些農田水利工程老化失修、設備破損、效益衰減嚴重，難以為繼，國家資金偏重于投向大型基礎設施工程建設，對農田水利工程傾斜力度不夠，農村基礎設施建設中普遍存在投入不足、資金分散和管護不足等問題。地方政府缺乏農業農村基礎設施供給的動力，不少地方政府為追求政績，單純注重地方企業規模的擴大和經濟短期增長而忽視地方的長期發展，農村農業基礎設施建設基本上處于不受重視的地位。

三是對農民的保障有多大？從社會保障的總支出來看，經測算占總人口25%的城鎮居民社會保障費用支出卻占全國社會保障支出的87%，占全國總人口75%左右的農村居民社會保障費用支出僅占全國社會保障費總支出的13%，與城市社會保障相比，農民社會保障不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。養老保險方面，全國農村養老保險待遇水平約為月人均80元,不到城鎮職工養老保險待遇的1/10。據全國人大農業與農村委員會的一項調查，2009年全國參加農村養老保險共6000萬人,其中地方政府補貼的僅有1000萬人,中央財政沒有補助。在醫療方面，2009年全國衛生總費用14535.4億元，其中城市11255.0億元，占77.4%，農村3280.4億元，占22.6%，60%以上的農村居民只擁有不到四分之一的衛生總費用；城市人均衛生總費用1862.3元，農村只有454.8元，衛生總費用的城鄉支出分布非常不均。在農村低保方面,還沒有做到應保盡保，2010年全國農村低保對象月人均補助只有74元。農民工群體游離于現有社會保障體系之外，有研究證明,只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下,其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障。雖然某些地區對農民工的社會保障做了一定的規范,出臺了一些相關的政策措施,但政策執行和實施效果不佳。

基于上述調查分析表明，城鄉二元分割的制度管理和現實由來已久，由此形成的城鄉截然不同的社會文化和心理習俗也根深蒂固，因此推進統籌城鄉發展改革工作是一個長期的歷史進程，這一進程的快慢取決于整個經濟社會發展的速度，需要從實際出發，尊重群眾意愿，確保農民權益，針對不同的情況，采取行政引導和市場結合的辦法，通過改革逐步實現城鄉統籌發展和城鄉一體化。

“三化”與“三問”實質關乎“三農”。統籌城鄉改革和“三農”問題的解決，最終出路在人、地、錢“三要素”的優化配置。要集中處理好當前農村人、地、錢“三要素”之間高度緊張突出的矛盾關系，從農村這個系統內部而非系統之外來尋求解決突破的辦法，找到農村社會的內在生長力和那把點石成金的 “金鑰匙”。

人的問題主要是指農民的居住、就業、社會保障、組織和文化精神需求等；地的問題主要是指農村土地要通過改革，發揮市場機制作用實現市場價值最終讓各方從中受益；錢的問題主要是各種資本能夠有強度的凈流入農村領域而非流出。統籌城鄉改革的出發點是為了解決人的問題，而人的問題的解決需要錢，錢的問題則歸根結底要靠土地來解決。從這個意思上說，土地是問題的關鍵所在，是無法逾越的重要環節，人和錢要圍繞地來展開，盤活農村土地資源做大蛋糕，確保各方利益的合理分割，尊重農民選擇的權利才是統籌城鄉發展改革的必由之路。一是確權量化農村土地資源，促進農村土地價值流轉，確保農民按照市場方式退出土地。理順國家-集體-農戶三邊關系，隨著集體土地使用權逐步“硬化”和獨立，引入市場機制調節農民與集體組織之間的產權分享關系，集體和農戶作為相對平等、獨立的經濟主體，逐步以資產、市場為連接的紐帶，集體內部責任制關系轉變為一般的市場關系。如我國目前在實踐中已經出現了“兩田制”、“四荒地”拍賣、土地股份合作、宅基地聯建（四川災區）、集體建設用地（地票）交易等形式。二是統籌提供進城農民城市社會保障，削弱土地的福利保障功能，引導有條件的農民進城居住變成市民。尊重農民選擇居住地和變換身份的權利，社會保障的供給與土地問題脫鉤，農民轉戶進城不以退出土地為前提；農民轉戶進城與承包經營權關系脫離，農民轉戶進城不以退出承包經營權為前提，分離使用權，固定收益權，允許農民按照市場方式有條件逐步退出農村和農業生產經營。上述兩層意思是獨立的。在實際工作中，適宜采取“兩分兩導”的原則，即：承認農民對農村土地所享有的權益，確權并量化價值，堅持農村土地權利和應享受的社會保障“兩權分離”；尊重農民選擇居住的權利，不以退出農村土地為前提轉移農民，宅基地使用權和承包經營權“兩權分離”；引導農民按照市場方式退出宅基地，向農民集中區和城鎮周邊集中，甚至轉戶進城，通過盤活農村集體建設用地，增加財產收益；引導農民在確保土地承包經營權的基礎上，采取租借、信托流轉或者土地股份合作等多種方式，流轉農村土地承包經營權，開展集中規模經營，有條件逐步退出農村和農業生產經營。

土地：置換宅基地，梯度轉移，適度集中居住，或放棄宅基地轉戶進城；集體建設用地確權登記，同地同權交易、落地建設和抵押融資，各利益主體共同分享權益。農村承包經營權流轉尊重農民意愿，按照適合市場的方式采取多種方式靈活處理。

居住：宅基地置換補償收益和農民自籌結合解決（自建、統建安置）、租住政府保障性住房、或者購買城鎮商品房。

社會保障：政府公共財政投入為主，其他方式為輔。

公共服務：政府公共財政投入為主，其他方式為輔。

工作：政府引導就業、企業責任和市場自主擇業相結合。

收入來源：住房等財產性收益、承包經營權流轉收益、村集體經濟分紅、務工收入、政府補助等。

戶籍：根據情況自愿選擇轉換或統一登記為城鎮戶口，分離土地承包經營權，變土地承包經營權為收益權。

重慶市九龍坡區的思路：在總結九龍坡區近年來先行經驗的基礎上，提出了“五化、五改”的九龍坡區統籌城鄉改革模式，即沿著“城鄉規劃建設管理一體化、城鄉要素流動市場化、城鄉產業都市化、城鄉居民市民化、城鄉環境生態化”這五個方面推進，簡稱“管理一體化、要素市場化、產業都市化、居民市民化、環境生態化”，即“五化”目標。城鄉管理一體化，是指加強非城市建設用地的規劃建設管理，開展村級土地利用規劃修編和村莊規劃編制，城市和農村一體規劃建設管理。城鄉要素市場化，就是在明晰土地產權關系的前提下，穩定土地承包關系，推進農村建設用地置換和承包地流轉，以土地為核心，搭建各種信息平臺，引導土地、資金、勞動力、技術、信息等實現市場化流動。城鄉產業都市化，是要立足于大都市工業和現代服務業，大力發展都市農業，促進產業相互融合，建立現代都市型產業體系。城鄉居民市民化，就是不斷完善公共服務和社會保障體系，讓城鄉居民共享改革發展成果，引導教育城鄉居民全面發展，逐步成長為都市新型市民。城鄉環境生態化，就是推進森林工程和宜居城市建設，顯著改善城鄉生產生活條件，提升環境質量和價值，建設生態宜居文化。

圍繞“五化”統籌目標，以“規劃建設、土地利用、社區治理、保障服務、財政金融”五項改革內容即“五改”為重點，以集中打造白市驛-西彭全市城鄉統籌集中展示區為重心，以推進一批重點示范項目為載體，建立一個梯次推進、互為邏輯的改革體系。五項改革中，規劃建設是前提，土地利用是關鍵，社區治理是重點，保障服務是后盾，財政金融是催化，五位一體組合推進改革。

一、規劃建設改革

根據新修編的分區規劃，經過測算，我區遠景（2050年）城市建設用地為227平方公里以上，則相應地非城市建設用地總體規模為204.86平方公里。除去四山管制、組團隔離帶、水域范圍，我區實際可用非城市建設用地面積為80.67平方公里。“十二五”期間，建議從以下四個方面加強規劃建設和改革：

（一）抓緊編制九龍坡區非城市建設用地的控制性規劃。在分區規劃編制的基礎上，進一步落實城市規劃區域以外的非城市建設區域（農村區域）的規劃布局方案，編制區域性詳細規劃，進一步落實相關用地指標，確保非城市建設區開發建設能夠實施。

（二）加快推進村級土地利用規劃編制試點。結合鎮級土地利用規劃編制，以鎮為單位，涉及城鎮規劃控制區未覆蓋的村，生產力（產業）、土地、建設“三規合一”，一次性完成編制。編制程序：土地利用現狀分析-產業布局規劃-村莊規劃-土地利用規劃-三規銜接-分項審批-三規成果疊合。市、區發改委、國土、規劃部門全程指導編制，組織專家評審，完成規劃審批，由相關機構負責編制規劃。

（三）編制城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃。結合土地利用規劃編制工作，編制完成全區城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，以此向市國土房管局申報，力爭將我區全部納入土地增減掛鉤試點。

（四）統一編制投融資規劃。適應城鎮開發建設和農村發展需要，制定合理的農民安置、村莊改造和土地整理方案，理清政府投資和商業投資項目，形成可行的融資開發建設模式，統一編制投融資規劃。第一類項目是必須由政府統籌組織、保證提供的基本公共產品；第二類項目是從鎮域、區域協調角度出發，為提升區域生活、生產環境，需由上級政府提供的重大基礎（公共）設施；第三類項目是盈利模式清晰，市場化程度較高，可以由市場提供的商業性設施。

二、土地利用改革

主要是非城規覆蓋區域農村集體建設用地和農村承包地兩地流轉。目前我區西部9鎮共有行政村87個，其中被控規大部分覆蓋的有20個，少部分覆蓋的有21個，未覆蓋的有46個，農村居民點用地為33.82平方公里，耕地169.29平方公里。建議：一是靈活運用政策，盤活農村集體建設用地。全面實施城鄉建設用地增減掛鉤試點，力爭用2至3年時間，完成我區第一輪掛鉤試點工作。二是加快農村土地流轉，創新土地流轉模式。因地制宜開展土地流轉，重點推進土地專業合作社、土地信托流轉、土地股份合作三種模式。三是完善土地流轉服務體系建設，建立全區農村集體土地流轉信息交易平臺，規范農村集體土地流轉秩序。

（一）集體建設用地整理置換

申報土地復墾置換試點。以鎮為單位，做試點潛力測算，確定需要實施的村。由區國土分局以政府函件的形式向市國土房管局申報，載明每鎮規模、“三規”、三年復墾實施方案，請求下達計劃，批準實施土地復墾置換試點。

統一實施拆遷安置和復墾。以區國有渝隆集團或土地儲備中心為業主，或者由各鎮組建成立投資開發公司，先期投入資金，統一實施拆遷、安置和復墾，置換出集體建設用地指標。

根據需要調劑使用土地指標。置換出的多余的集體建設用地指標，可以用于工業園區、城鎮建設和商業地產開發，也可以用于村社集體發展集體經濟。或者由國土部門組織出讓，出讓收入全部用于農村新社區拆遷安置和土地復墾費用開支。

（二）農村承包地集中信托流轉

農民以承包的集體土地入股本村土地股份合作社-村土地股份合作社將土地打包以集體名義委托給村、鎮、區三級信托投資公司-三級信托投資公司整理土地以出讓、出租等方式讓土地進入市場-土地使用者依法有償在市場上再流轉土地。

三、社區治理改革

建議進一步加大農村社區建設力度，重構農村社會形態，直接展示城鄉統籌改革的形象和成果。包括農村社區標準化建設、組織形態構建、文化建設等。

（一）啟動標準化社區建設試點

由區民政局牽頭，區質量技術監督局配合，整合各部門資源，啟動農村社區標準化建設試點，規范建設一批農村社區。理順城鄉管理模式，使相關職能部門城市公共服務管理向農村社區延伸，實現城鄉一體管理。完善垃圾收運、清掃照明、物業管理等設施和服務管理，配套完善衛生、文化、體育活動等設施建設，實現社區化管理達標。

（二）農村集體資產（土地）量化改革擴面

在華巖、白市驛鎮開展村級農村集體資產量化改革試點并取得突破的基礎上，結合土地規模流轉，深化以集體資產和土地集體所有權、承包經營權為重點的農村集體資產量化改革，并逐步擴大到全區。加快農村集體土地股份合作改革進程，在有條件的村社組建農村土地股份合作社。大力發展農民專業合作社。

（三）農村社會文化建設系統工程

結合農村社區建設，由區組織、宣傳、文廣等部門牽頭，豐富農村群眾文化活動載體，實施廣播電視村村通、文化信息資源共享、街鎮文化站建設、城鄉電影惠民、村居文化活動室建設、流動文化服務六大工程，創建村居標準文化活動室，推進西城文體設施建設。

四、保障服務改革

建議配合國家政策，增加本地包括政府財政投入在內的各種資金資源投入，通過系統的改革和建立制度，從無到有、從低水平到高水平，持續不斷地提高全區社會保障水平和公共服務的質量。

（一）社會保障配置。深入推進城鄉居民合作醫療保險試點，農村、城市居民參合率提高到一定水平；推進城鄉居民社會養老保險全市統籌試點，探索農村社會保險關系轉續辦法，完成農村基本養老保險擴面；統一就業培訓，進一步做好農村勞動力轉移培訓、農民工技能提升培訓，搞好創業培訓（SYB），推進農村退役士兵就業技能培訓；大力提高五保對象集中供養水平，鼓勵五保老人退出宅基地集中供養；推進農民工公寓建設，落實農民工子女入學、權益保護等工作，擴大農民工保障覆蓋面；推進教育“五化建設”，實現城鄉教育規劃“一張圖”，深入實施全區中小學校標準化建設。

（二）公共服務改革。加大投入，繼續實施通鄉、通村公路通暢工程建設，統一城鄉公路建設和客運站點布局，加快推進農村客運試點工作，促進路、站、運一體化，改善農村地區出行條件；加大飲用水源保護，全面實施人飲安全工程項目；全面完成全區村級公共服務中心建設，統籌城鄉市政環衛規劃建設與管理，繼續擴展農村垃圾集中收運范圍，完善農村垃圾清運體系；健全鎮村信息網絡，構建城鄉一體的信息平臺。

五、財政金融改革

財政改革，是指政府財政能夠建立一個與當地經濟發展水平相適應的向農村投入的穩定增長機制，金融改革則是針對農村土地和房屋不能進入市場實現價值問題，考慮將農村土地承包經營權、股份經濟合作社股權和農村住房“兩權一房”，像城市房產一樣，在金融機構抵（質）押獲得貸款。建議讓具有政府背景的信用擔保公司和其合作銀行一起，創新性地打包推出“土地承包經營權質押貸款”、“農村住房抵押貸款”、“股份經濟合作社股權質押貸款”3個支農惠民貸款產品，分別在我區部分鎮村試點。在區級層面整合財政和上級資金，設立專項風險基金或者再擔保基金，并由相關部門制定具體的風險防范措施。

（一）農村土地承包經營權質押貸款

以農村土地承包經營權人為服務對象，轄區內符合條件的年齡在18周歲以上、60周歲以下的自然人，為滿足生產、經營資金需求，以本人或第三人的農村土地承包經營權作抵押，便可申請貸款。貸款額度和利率的計算：農民承包經營的土地的價值，由各涉農街道（鎮）農村土地承包經營權流轉中心作出價值認定。銀行發放給農民的此類貸款額度，最高不超過評估認定價值的10%，期限根據生產周期和實際經營需求確定，利率不超過基準利率上浮10%。

（二）農村住房抵押貸款

農村住房抵押貸款的對象，是本轄區內擁有農村住房所有權的具有完全民事行為能力的自然人，主要以農業生產、種養業、農產品加工、運輸業、家庭工商副業、高效生態農業等農業生產經營項目的農戶和個體工商戶。銀行給予的此類貸款額度、利率，和“農村土地承包經營權質押貸款”一樣，不過“農村住房抵押貸款”的期限不超過五年。

（三）股份經濟合作社股權質押貸款

股份經濟合作社股權質押貸款的對象，是在股份經濟合作社里擁有股權的農民。貸款額度評估，銀行發放貸款的金額，不超過借款人所提供質押股權面額的80%，期限最長一年。

（四）對于租用土地上的房屋資產的抵押貸款

由區里統一協調，在有關權屬登記部門和法院備案并公證，取得轄區內第一清償權，經有資質的中介評估后，由擔保公司擔保，銀行放貸。

（五）積極發展農業保險，開展政策性農業保險試點

引導保險公司推出適宜的涉農保險品種、制定相關制度，千方百計化解農業風險。推進農村小額惠農貸款和惠農卡發放。

作者：重慶市九龍坡區發改委副主任、區統籌辦常務副主任

責任編輯：馬 健