回歸“三農”的統籌城鄉之道
——以一個傳統農業鎮為視角

□董婧

回歸“三農”的統籌城鄉之道
——以一個傳統農業鎮為視角

□董婧

重慶作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，正以胡錦濤總書記“314”總體部署為統綱，加快建設城鄉統籌發展的直轄市。在大城市帶大農村的發展格局下，城鄉統籌不僅是重慶發展的難點所在，也是突破中國現代化發展之困境所在。筆者曾在忠縣東溪鎮工作，本文擬結合該鎮實際，就傳統農業鎮的城鄉統籌之道進行相關分析，發現一些新問題，并提出相應對策建議。

一、城鄉統籌：歷史與現實的詰難

觀察世界近代史，不難發現一個基本規律：因不再具備對外殖民擴張的歷史條件，后發民族國家在西方主導下開啟現代化進程時，不得不對本國的“三農”領域實行內向型剝奪，以實現工業化所必需的資本原始積累，于是導致農村剩余和資源隨著工業化的深入而加速流出，“三農”問題愈演愈烈。經濟基礎變遷所引發的農民貧困、農業危險、農村凋敝現象，必然的在上層建筑層面要求做出相應調整，城鄉統籌就是中央破解城鄉二元體制發展難題的關鍵之策。

自1840年中國應對西方挑戰、開啟千年未有之變局以來，國家發展的問題可以概括為：一個人口不斷膨脹而資源相對短缺的農民國家內向型地追求工業化的問題。1949年新中國的成立，具備了從農業提取剩余實現工業化所需資本原始積累的政治條件，通過城鄉二元化的制度安排，成功建立了門類齊全、獨立完整的現代工業體系。1978年改革開放以后，中央肯定地方創新精神，以地方工業化、城鎮化為主導推動了經濟社會的全面發展，其中1994年分稅制改革的推行，使得到本世紀初，中央財力明顯好轉，具備了統籌城鄉一體化發展的財政基礎。

黨的十六大提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。十六屆三中全會進一步要求統籌城鄉發展，建立逐步改變城鄉二元經濟結構的體制機制；十六屆四中全會把“工業反哺農業、城市支持農村”提高到了現階段增強黨的執政能力的高度；在十六屆五中全會上，中央又提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務，統籌城鄉發展，要求按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進新農村建設。黨的十七大在宏觀政策層面更是繼往開來，從生態文明的高度深化了現代化理論，就如何統籌城鄉、建設新農村方面提出了三個重要判斷：一是要形成城鄉經濟發展一體化的格局；二是要走中國特色的農業現代化道路；三是要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。

具體說來，中國城鄉統籌的戰略抉擇與中國特色城鄉二元結構是緊密相連的，這是現代化之路的客觀歷史必然。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾說：到2030年，我國人口將達15億人左右，城鎮化率可能達到70%，農村人口占30%，也就是說，仍有4.5億左右的人口在農村生產生活，與1949年中國農村總人口基本相當。可見，統籌城鄉發展既具有歷史必然性，又具有現實緊迫性，還具有長期性、復雜性和艱巨性，這應該成為探討城鄉統籌問題的基本常識。

二、統籌城鄉的經濟社會基礎——以一個傳統農業鎮為例

如果總結傳統農業鎮的發展歷史，可以發現其興也農、其衰也農。就東溪鎮而言，在“以糧為綱”大搞糧食生產、工業從提取農業剩余的時代，東溪曾為解決饑餓問題作出過貢獻，至今仍然是忠縣稻米、鮮果、蔬菜生產基地。上世紀八十年代農村推行“大包干”，農民收入快速增長，作為傳統農業大鎮的東溪也得享其利，農民人均純收入從1978年的73元上升為1993年的887元，增長了12倍，但也受到人均1.15畝的耕地資源約束與地形的限制。1993年國家宏觀經濟波動加劇，隨著經濟結構調整和商品貨幣化進程的加快，農產品出現過剩，農民收入普遍陷入徘徊狀態，從1993年至2002年，東溪農民人均純收入只增加了1.7倍，而當時農業稅費還未免除，“三農”問題日趨嚴重，“農一代”大規模外出務工，以補貼農業再生產。與“農一代”不同，“農二代”追求市民待遇，進城務工追求市民化生活，農村空心化、老齡化給東溪帶來了巨大的發展約束。

在我國地方工業化、城市化主導的改革開放浪潮中，“三農”落伍，作為傳統農業大鎮的東溪也自然被邊緣化，這是我們統籌城鄉發展的歷史起點。2002年以來，中央相繼提出統籌城鄉發展、社會主義新農村建設、生態文明等重大戰略，傳統農業鎮的經濟社會發展環境呈現出一定的共同性。如果簡單總結東溪鎮的鎮情，可以說是“農業大鎮和人力乏鎮”。2010年底，全鎮農業人口占比84.7%，農業產值占比40.6%，產業結構以農業為主；總人口2.26萬人，常年外出務工1.1萬，占全鎮勞動力總量的56.5%，可持續發展壓力不小。

雖然傳統農業鎮面對諸多發展困難，但在民生新政的整體傾斜下，發展環境之中的積極性因素也不少。就東溪鎮而言，從發展機遇看，主要體現在四個方面：一是十二五內中央財政持續加大支農惠農強度，同時社會居民農產品消費結構不斷升級將延長農業產業鏈條，農民經營性收入將持續穩步提高。二是市委高度重視兩翼地區發展，對“三農”領域更多支持、更多投入、更優政策，作為傳統農業大鎮的東溪將獲益匪淺。三是忠縣享有西部大開發、國家解決三峽庫區產業空虛、移民后期扶持等諸多優惠政策。四是忠縣施格蘭柑橘園區的建成，將會帶動園區周圍包括東溪鎮在內的廣大農業大鎮成為柑橘基地，給農業產業化發展帶來新機遇。

總之，歷史正在朝著有利于東溪發展的方向前進，但發展中出現的新問題也非常值得關注。

三、城鄉二元結構的解體與重構

破解城鄉二元結構、統籌城鄉一體化的一個重要方面就是通過“農轉非”使“農民變市民”。截止2011年12月，全市已累計轉戶301萬人，東溪鎮累計轉戶3000多人，農民通過身份的轉變獲取無差異于市民的社會保障和公共服務，這無疑是一種突破，但這個過程也客觀地伴隨著諸多問題。

眾所周知，城鄉二元結構下存在著巨大的身份依附性公共產品差別，農村公共產品長期不足、“三農”所處弱勢地位使得農村精英分子優先選擇向外流出，這既是城鎮化用之不盡的發展動力，也是農村不斷凋敝的根源。僅以東溪鎮為例，全鎮總人口2.26萬，勞動力1.9萬，外出務工1.1萬人，年齡結構為55歲以上占比8%，36～55歲占比36%，35歲以下占比56%，人均年均外出300天，整家遷出率占比15%，有留守老人和留守兒童的占比85%，這種以中青年壯勞力流出，把老弱病殘留給了農村，把社會撫養留給了農村的發展模式顯然是不符合科學發展觀要求的。

這種農村人口結構變遷所引發的問題，首先是基層社會管理能力的弱化與城市社會管理的復雜化。農村精英分子的大規模流出使農村代理人的選擇空間縮小，農村社會管理效力被嚴重削弱，難以應對后稅費時代日益繁雜的群眾工作。統籌城鄉發展、建設社會主義新農村，創新基層社會管理勢在必行。與農村社會管理弱化相對應的是城市社會管理的日益復雜化，進城農民工、農轉非市民，因經濟基礎從單調的農業經濟轉變為多元化的城市經濟，衍化出的利益訴求也多元化，這給城市社會管理提出了挑戰。

其次是農村社會老齡化先于城市社會老齡化到來。據統計，截止2010年，全國60歲以上老人1.78億，占總人口比重13%；重慶市60歲以上老人465萬，占比14.5%；忠縣60歲以上老人17萬，占比17.7%；東溪鎮60歲以上老人6312人，占比17%，如果以常住人口計算，則占比24.3%。經濟越不發達老齡化問題越嚴重，這與全國人口 “六普”調查報告顯示重慶市從2000至2010年人口負增長6.6%相呼應。農村老齡化意味著農村生產投資能力在減弱、農業安全面臨新挑戰，社會負擔在加重，如何統籌城鄉老齡人口問題也值得認真思考，僅僅依靠養老保險制度是很難完全解決問題的。

在城鄉差距過大、農村空心化、農業老齡化的大背景下，大面積土地撂荒，資本下鄉流轉農民土地，重慶農業步入了業主時代，通過提高人均占有資源存量增加勞均產出。2011年召開的中央扶貧工作會議把農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，依現有土地收益計算，依附現代經濟的青壯年勞力“農轉非”流出或被激勵分戶，大量留守老人自然都是扶貧對象了。怎樣對低人力資本存量的老年人扶貧，怎樣協調資本與土地、業主與農民利益，以及目前統分結合的雙層經營體制下進城農民集體財產權利的實現問題等，都需要農村社會的新一輪的改革設計來應對。

四、回歸“三農”推進城鄉統籌

城鄉統籌是系統工程，牽一發而動全身，問題遠比一般想象的要復雜的多、困難的多，政策的長短期效果也不盡一樣，再次回到“三農”層面考察城鄉統籌問題十分有必要。

（一）千方百計增加農民收入，縮小城鄉差距

縮小城鄉差距的關鍵在于轉變發展方式，把更多農業剩余留在農村，增加農民收入，特別是財產性收益，讓更多農民分享更多繁榮：

一是要穩步提高農產品價格、堅決調控農資價格，縮短生產者與消費者之間市場距離，把農工商一體化、產加銷一條龍利潤更多地留在農村留給農民，增加農業經營收入；二是要做好農村剩余勞動力參與現代經濟活動的服務工作，通過政府就業服務平臺匹配好就業崗位，減小搜尋成本，完善勞動者社會保障制度，建設公平公正的現代勞動力市場，切實保障勞動者權益，增加勞動者工資性收入；三是要繼續追加農業補貼、補貼到農，繼續加大農民轉移性支付力度，深化民生新政內容，增加農民轉移性收入；四是要繼續大力推進農村建設用地復墾工作，增加農民財產性收入，有條件的可以鼓勵農民按照自愿原則以土地承包經營權入股建立股份合作社，對農村集體資產進行量化確股、配套以健全農村現代金融服務體系，使農民獲得更穩、更高、更持續的財產性收入。

（二）運籌帷幄下移頂層設計，節約社會成本

凡改革，必待良好的制度設計。科學決策是科學發展觀之前提，就重慶而言，市級層面頂層設計還需區縣、鄉鎮、村社等下層部門的緊密配合，牽一發而動全身的城鄉統籌是個動態系統工程，不謀一市不足以謀一方：

一是要繼續加強宏觀層面的頂層設計，充分調查研究，民主討論決策，更加細化決策內容，科學評估政策風險，完善政策反饋機制，創新并規范化政策程序，并逐步把這種執政能力建設下移到村鎮；二是要避免任期現象，通過完善考核機制落實村鎮地方長期發展規劃綱要，明確執政目標，使短期利益服務于長期發展、小集體利益服從于大集體、小政治服從大政治；三是要深化區域合作，通過區域發展規劃整合行政地域管理和經濟發展資源之間的矛盾，發展微區域經濟，提高資源利用效率，節約社會成本；四是要“上下互動”加強干部思想建設，提高思維水平，“左右互動”廣泛采集社會意見，動員更多社會力量參與城鄉大統籌試驗。

（三）扎實穩步深化城鄉改革，釋放統籌活力

城鄉統籌、統籌城鄉，關鍵在于城鄉互動互助，既要站在城市的角度統籌農村，也要辯證地站在農村的角度統籌城市。深化改革推進城鄉統籌，建設社會主義政治文明，關鍵在于處理好發展與穩定關系：

一是要加快服務型政府建設，落實 “為人民服務”的政治宗旨，提高政府服務水平，創新社會管理，實現政府“善”治，以應對新時期的中國社會結構轉型變遷；二是要繼續深化農村戶籍制度改革，逐步取消依附于戶籍制度的公共產品差別，實現城鄉真正的一體化發展；三是要努力建設城鄉經濟公平對接平臺，發展城市消費者合作社和農村生產者合作社、豐富市場經濟活動主體，使城鄉互動互助，通過組織化提高市場信用、節約交易成本，通過多元化提高市場經濟效率、釋放經濟活力；四是要大力支持微型企業與小農業，解決好城市和農村就業問題，通過便利性的微型企業和特色化的小農業吸納就業、增加普通勞動者收入、繁榮城鄉經濟；五是要大力推動農村文化大發展大繁榮，培育精神農民，農村文化建設成本低效益高，通過農村文化的繁榮樹立農民信心、縮小城鄉社會差距，促進城鄉和諧互動，解決好農村留守老人和兒童問題。

作者單位：重慶市巴南區社會保險局

責任編輯：新 華