新型農村合作醫療制度探析

李武英

新型農村合作醫療制度探析

李武英

摘 要：在認清新型農村合作醫療制度重要性的基礎上，分析它目前存在的問題，可以為進一步完善新型農村合作醫療制度提供借鑒。就目前的情況來看，需要從抓好宣傳、減輕農民看病負擔、完善醫生隊伍和醫療機構建設、提高報銷比例、明確政府責任、健全管理體制，強化監督機制入手。

關鍵詞：農村醫療；新型農村合作醫療；農村醫療保障模式

李武英/濮陽職業技術學院政史與法律系副教授，碩士 （河南濮陽 457000）。

新型農村合作醫療制度是近十年來中國政府為妥善解決好廣大農民基本醫療問題的有益探索和唯一選擇，是對國內外成功做法、成熟發展模式的吸收提煉，是立足我國新時期基本國情基礎上對傳統制度的革新和大膽嘗試，是黨和農民群眾貼近、貼身、貼心的紐帶工作。它能否得到科學發展，關系到我國7億農民的福祉，關系到每一個農民家庭的切身利益。多年實踐也印證了它改善民生、保障民生的重大現實意義。

一、推行新型農村合作醫療制度的必要性

探索建立一個農民擁護且受益的新型農村合作醫療制度，是促進社會公平公正，構建和諧社會的重大舉措之一。據第六次全國人口普查數據顯示，我國農民在全國總人口中仍占大多數，這表明解決好農民“就醫難、看病貴”問題十分重要。千方百計為農民提供完善的醫療保障服務，促進社會公平公正，是減少城鄉差距、縮小農工差異的基本要求，更是全面建設小康社會的最基礎、最關鍵、最薄弱的環節。

（一）舊制度從一波三折中走向解體，農民最起碼的醫療服務也得不到保證。

萌芽產生于抗戰時期的傳統合作醫療，在建國后很長一段時間內發展完善，為解決農民基本醫療問題立下了汗馬功勞，世界銀行的專家曾經稱之為“衛生革命”[1]。“文革”時期，在毛澤東主席的倡導下，合作醫療更是紅極一時。20世紀七、八十年代，隨著農村改革的深化，合作醫療制度自身的缺陷不斷顯現出來，九十年代初期開始解體。我國政府于1997年專門下發了《關于農村衛生改革與發展的決定》，做了大量的工作，但成效甚微。經過廣泛調查研究和深入論證，我國政府于2002年10月在《關于進一步加強農村衛生工作的決定》中第一次清晰地描繪出新型農村合作醫療制度的構想。

（二）農民怕生病、病不起，遇上大病就受窮現象嚴重。

在傳統的合作醫療制度條件下，農民的醫療保障問題嚴重，廣大農民缺少最基本的醫療保障，農民看病貴，甚至有病看不起、不敢看。占全國人口大多數的廣大農民病不起的現實表現為：一是農民收入水平低，大多數人談不上有儲蓄，直接導致農民有病不敢看。小病小災“忍”一下就過了，大病撐著，農民的健康狀況惡化。二是遇上大病時農民被迫返貧受窮。農民收入與醫療花費支出成反比，農民實際平均收入的增加遠遠趕不上醫療費用的快速上漲。一旦遇上大病大災，絕大多數的農民沒有能力承受高昂的看病費用，小病拖成了大病，大病看不起在家等死；或者一人看病，舉家借債，身體上的病看好了，經濟上卻背上了還不起的沉甸甸的包袱。農民怕生病、病不起，看不起病，以致跌落入因病致貧或返貧的困境之中。

（三）政府衛生投入出現 “馬太效應”，農村所占比例甚少。

過去我國政府在醫療衛生方面，財政資金絕大多數投向了城市，投向了大城市。政府衛生投入出現“使富者愈富，貧者愈貧”的馬太效應，國家總是習慣性地“照顧”城市，農村農民逐漸成為“被遺忘的角落”。在政府投入的衛生總費用中，農村所占比例很小，占總人口70%的農民只享有20%的衛生資源配置[2]。客觀地講，農村醫療保障不僅僅是農民自己的事，更多的是政府的職責，畢竟，只能有政府來負責包括醫療衛生在內的社會公共管理。事實上，近年來我國政府對此十分關注、重視和支持，對解決農民這一弱勢群體的醫療保障問題做了大量具體工作。就目前的發展現狀來看，新型農村合作醫療制度無疑是解決這一矛盾的最佳載體，也是架起政府、民心的一座橋梁。

新型農村合作醫療制度是我國吸收借鑒國外先進經驗和成功做法，對傳統醫療合作制度的革新，是一項理論性、實踐性都很強的課題，由于運行時間短，全國各地成功的經驗做法不多，更談不上有成功的發展模式，迫切需要立足于對我國農村合作醫療的歷史沿革，歸納國外農村醫療保障模式經驗的借鑒，由相關部門的重視并拿出有效的解決辦法，從而改善農民的健康狀況、促進農村醫療衛生事業發展。

二、新型農村合作醫療制度實施中的主要問題

新型農村合作醫療制度整體運行情況良好，發展勢頭強勁。目前，農民“因病致貧、因病返貧”的問題有所下降，農民健康衛生觀念增強了，敢就醫看病了。但是，通過深入調查和橫向比較發現，新型農村合作醫療制度也存在著發展過程中不可避免的問題與不足，需要總結工作，找出問題。

（一）參合率仍有待提高

近幾年來，新型農村合作醫療的參合率有了逐步提高，但離“應保盡保”還是有一段差距，農民參合率逐年提高，農民參合率仍然達不到100%。

在具體推行過程中發現，起初農民參與意愿低很正常，他們不主動參與，或參與后又退出，過了適應期參與的農民才會增多。這主要是由于農民思想觀念滯后，不能正確全面理解新型農村合作醫療政策，大多數農民沒有長遠的認識和打算，只看眼前利益。

（二）藥價過高及醫療服務收費過多

多年來，就醫難、看病貴一直制約著農民享受醫療保障權益。很多農民小病不治、大病硬拖，最終“因病致貧、因病返貧”的重要根源就在這里。有的藥價高出成本價幾十倍甚至上百倍，多數農民認為“醫院藥費太貴，看不起”。除了藥價高，另一方面，很多醫生為了經濟上的利益，由過去只開廉價藥轉為開貴藥、開大處方賺提成，造成醫療費用偏高。如何降低藥價，如何減少不合理費用支出，是至關重要的問題。過高的不合理藥價的出現以及過多的不合理收費，扭曲了新農合的真正目的，盡管國家給了補助，但定點后，醫生可以小病開大處方，隨便多開藥，最終付出的藥費比不參加合作醫療的費用還要多，得不償失，有的參合農民沒有真正受益而是真正“受氣”。

（三）政府職能發揮不力

一是政策宣傳力度依然不夠，對實施過程中出現的新問題有的予以擱置，有的處理不當。一些鄉村基層新農合工作人員宣講政策、教育發動工作方式方法簡單粗暴，致使農民對新型農村合作醫療有誤解，致使宣傳工作效果不理想。二是對鄉村醫院硬件和軟件建設重視不夠。鄉衛生院及各個村衛生所現有條件不太好，缺少高素質醫師，服務態度也一般，農民對鄉村醫院不太信任，總認為沒有大醫院好。

（四）法制建設滯后

世界各國成功的醫療保障都有專門配套的法律來保證強制執行。如日本和德國就是典型的例子。新型農村合作醫療沒有專門的法律來保障，“人治”特征明顯。上邊有領導管，這項工作就開展得好，否則就很難開展。傳統農村合作醫療制度就是沒有法律制度做保障，從而時興時衰，在運行過程中遇到很多的阻力，在推進和實施的過程中困難重重。

三、解決新型農村合作醫療制度實施問題的對策

新型農村合作醫療制度是新時期農村衛生改革的重大舉措，是創新農村醫療保障機制的積極探索，應在實踐中逐漸完善。新型農村合作醫療制度實施過程中存在的問題都在制約著它的推行和發展，若不及時解決，將加大新型農村合作醫療制度運行的風險。筆者認為，進一步鞏固完善新型農村合作醫療制度，應采取以下積極措施來推進。

（一）抓好宣傳教育發動工作

每一項大的決策實施前、實施中，都應有強大的宣傳教育工作。長期以來，我國絕大多數農民對健康風險、自我保健及互助共濟都比較陌生，誤認為能吃能喝身體就沒啥大毛病。再加上傳統的合作醫療一波三折，最終解體了，使不少農民對參合也抱有懷疑和觀望態度。為此，必須重視加強宣傳動員工作。在工作中，一是通過發生在農民周圍的因病致貧和參加合作醫療的典型事例進行對比宣傳。二是要通過宣傳教育，轉變部分農民單純只顧眼前“受益”、“只管自己”等狹隘的觀念，鼓勵農民應以長遠利益和社會利益為重，逐步強化風險共擔意識。

（二）取消不合理的高藥價和收費項目，減輕農民看病負擔

藥價虛高、檢查費所占的比例越來越大和看病貴是廣大農民關注的焦點。堅決取消不合理的高藥價和收費項目，主要要抓好四個方面：首先，嚴格把好對藥品價格的監督關；其次，要嚴格實施招投標政策，做到貨比三家，物美價廉，讓群眾放心；再次，要在定點醫院應設立明白藥房、放心藥房、平價藥房，按照國家統一審定的基本藥物目錄，盡量使醫院藥價與市場同價；最后，降低或減免不合理的檢查項目和收費，根治住院就輪番檢查、頭暈就做CT、感冒就輸液、發燒就住院，收費昂貴等不良現象。

（三）抓好鄉村醫生隊伍和醫療機構建設

政府及有關部門應采取多種方式組織省、市級醫院專家、教授到農村服務，積極開展“送醫下鄉”活動，開展結對幫扶、對口支援活動，開展醫務人員下基層志愿者服務活動，使農民無論患大病小病還是疑難雜癥，都能得到及時的醫療救助。農民生病就醫大都首先想到的是去村衛生室，圖的是方便快捷，花錢也不多。但是它的醫療水平最低，條件最差，形成了“短板效應”。村衛生室理應得到各級政府重視，對其進行投資，支持其發展。采取得力措施提高鄉村醫生的業務水平，才可能滿足參合農民日益增長的醫療需求。

（四）提高報銷比例，努力實現 “一低兩高”

農民參保的直接目的就是能多報銷，能減輕個人負擔，合理補償關系到新農合制度的可持續發展。但是目前新農合在補償農民過程中存在很多問題，如“一高兩低”問題，即起付線過高、封頂線和補助比例過低；必須調整為“一低兩高”，即起付線低、封頂線和補助比例高。絕大多數農民認為醫院的起付線標準定得偏高。按照現行的起付線標準補償，農民看病時報不了多少。只有做到“一低兩高”，才能使農民真正受益。

（五）明確政府的主體責任

推進新型農村合作醫療工作，政府既是倡導者，又是出資者，其作用是極其重要的。除了印度之外，世界各國的農村醫療保障多數由中央政府倡導，拿出大量的資金用于農村農民，使農民得到高額補貼。我國新農合實施中各級政府擔當著倡導者、管理者、實施者、監督者與投資者等多個角色，政府主體責任明顯，但是有的地方政府配套資金不足、不到位的問題確實存在。結合各地新型農村合作醫療的實際情況，政府必須進一步加大資金配套力度和投入公共醫療機構建設力度。

（六）建立健全有關法律法規

在強調農民“自愿”的同時，新型農村合作醫療自身的缺陷也暴露無遺，那就是在法律層面上的權威性和強制性的缺失。我國應盡快出臺專門的法律法規。世界各國的農村醫療保障有一個共同的成功經驗，就是以法律為依據、為后盾。有了專門的、配套的法律法規，新型農村合作醫療就會從“人治”走向“法治”；農民就會從“不滿”走向“滿意”，從“自愿”走上“自覺”。

（七）健全管理體制，強化監督機制

缺少一套完善的長效機制是傳統農村合作醫療一波三折的原因之一。新型農村合作醫療制度從籌資渠道、籌資方式到服務內容都比過去復雜，如果管理方法過于簡單，不適應新的情況，就會導致合作醫療辦不下去。目前新農合有一套管理機制，但仍需進一步規范管理，這樣合作醫療就能搞得更好一些。抓好民主監督也很重要，要在實際工作中不斷增加透明度，加大各項事務公開的力度，最終實現“應保盡保”目標，全面提升廣大農民群眾的醫療保健整體水平和幸福指數。

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［1］農業論壇.我國農村醫療保障政策執行困難的政策分析［Z］.2003,11

［2］國家統計局.中國統計摘要2000［M］.北京：中國統計出版社，2001

中圖分類號：G912.82

B

1671-6531（2012）11-0079-02

：郭一鶴