準確把握形勢 服務中心工作——財政部全面推開中央基層預算單位綜合財政監管

■本刊編輯部

從今年起，財政部決定全面推開中央基層預算單位綜合財政監管。近期，《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的通知》、《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的實施方案》 先后印發，這標志著中央基層預算單位綜合財政監管在全國正式推開。

大勢所趨 意義重大

中央基層預算單位綜合財政監管對于改進和創新財政監督、深化財政改革、推進財政科學化精細化管理等具有重要的意義。準確把握綜合財政監管的重要意義是做好此項工作的前提。

中央基層預算單位綜合財政監管是新形勢下深化財政改革的重要突破口。預算改革是深化財政改革的核心和關鍵。據統計，我國的兩萬多家中央基層預算單位遍布各地，一些中央部門預算主要用于基層預算單位，中央基層預算單位良好的預算管理對于保障和改善民生、促進我國經濟社會科學發展發揮著重要作用。因此，全面推進中央基層預算單位綜合財政監管可以帶動我國整個財政體制改革。

中央基層預算單位綜合財政監管是新形勢下推進財政科學化精細化管理的關鍵。我國中央基層預算單位數量多，全國總共有2 萬家左右；管理鏈條長，有的中央部門下轄五級、六級基層預算單位； 預算支出及資產總量大，有些中央部門的預算90%用于基層預算單位。相比中央部門，基層預算單位在預決算、資產、財務管理等方面相對更加薄弱，預算編制不夠真實完整、預算執行效率不高、財政政策執行不到位、財政資金使用效益低下、資產閑置浪費等現象大量存在。這都制約了財政科學化精細化管理的進一步推進。通過綜合財政監管可以提高中央基層預算單位的財政管理水平，強根固本，推進財政科學化精細化管理。

中央基層預算單位綜合財政監管是新形勢下財政監督工作的重大變革。一方面，開展中央基層預算單位綜合財政監管，通過對授權專員辦開展的銀行賬戶管理、國庫直接支付審核、票據管理、非稅收入監繳、預決算審核等財政監管事項進行調整優化，并統一納入綜合財政監管的平臺中來，可以實現對授權專員辦監管事項的有效整合，從而帶來財政監督工作的質變。另一方面，5月1日實施的 《財政部門監督辦法》強調財政監督應當堅持全程監督，積極建立覆蓋所有基層預算單位預算資金的財政監督機制。全面開展中央基層預算單位綜合財政監管工作可以實現財政監管的全覆蓋，確保財政監管不留死角。

中央基層預算單位綜合財政監管對于規范財經秩序、推進反腐倡廉具有重要意義。溫家寶總理曾多次強調要扎實抓好反腐倡廉長期性基礎性工作。近年來，我國反腐倡廉工作取得巨大進展，但由于一些基層預算單位財務管理制度的不完善以及基層財政監督的缺失，腐敗現象在個別地方仍然較為突出。尤其近年來發現的某些部門利用其附屬基層預算單位轉移巨額國庫資金誘發腐敗的現象，特別值得財政監督部門引起重視。中央基層預算單位綜合財政監管可以從源頭上加強基層預算單位財政財務監管，防范違規行為和廉政風險。

從五個關鍵詞把握中央基層預算單位綜合財政監管的精髓

對于如何全面開展中央基層預算單位綜合財政監管，財政部專門下發了《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的實施方案》（以下簡稱《方案》）和《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的通知》（以下簡稱《通知》）給予指導。作為指導綜合財政監管工作的綱領性文件，兩者重點闡述了綜合財政監管的總體目標、原則、要求、主要內容及方式。

一：目標

在2011年的全國財政工作會議上，謝旭人部長提出，要“全面推進基層預算單位綜合財政監管，進一步健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監管機制”，此番論述為綜合財政監管指明了方向。結合講話精神，《方案》和《通知》進一步明確了中央基層預算單位綜合財政監管的工作目標。

總體目標：著力構建分級管理、權責明確、相互制衡、規范高效的中央基層預算單位綜合財政監管機制，促進基層單位進一步規范預算、資產、財務等財政事項管理，全面提升財政科學化精細化管理水平。

具體目標：財政部黨組成員、紀檢組長劉建華強調，通過此項改革：一是實現對中央基層預算單位財政監管的全覆蓋，確保財政監管不留死角；二是實現對中央基層預算單位預算管理的全過程監管； 三是將財政部已授權專員辦開展的財政監管事項整合納入統一監管平臺； 四是充分發揮專員辦就地監管優勢，搭建起中央財政與中央基層預算單位之間溝通的橋梁與紐帶。

解讀：從總體大方向的指引到具體目標的劃分，為綜合財政監管構建了一個層次分明、條理清晰的目標體系。目標的制定既符合服務財政中心發展大局的總體要求，又結合了各專員辦開展預算監管的實際，具有很強的現實意義。實現綜合財政監管的整體目標，需要財政部、各地專員辦、相關業務司局及中央基層預算單位做好溝通協調，全力推進，確保綜合財政監管全面順利推開。

關鍵詞二：原則

綜合財政監管涉及面廣、社會影響大，是一項復雜的系統性工程。有序有效推進綜合財政監管，必須嚴格遵循全面推開與重點推進相結合、監督管理與強化服務相結合、非現場監管與現場檢查相結合、預算與資產財務管理相結合的基本原則。

全面推開與重點推進相結合的原則，是指在所有中央基層預算單位開展綜合監管的同時，重點對中央基層行政單位、參照公務員法管理的中央基層事業單位實施綜合財政監管。

監督管理與強化服務相結合的原則，是指開展基層單位綜合財政監管，要寓監管于服務之中，充分發揮專員辦的財政業務優勢，促進基層單位加強財政管理，為基層預算單位服務。

非現場監管與現場檢查相結合的原則，是指開展基層單位綜合財政監管，應采取非現場監管與現場監管相結合的方式進行。通過非現場監管實現對基層單位監管范圍的全覆蓋，通過現場檢查突出監管重點。

預算與資產財務監管相結合的原則，是指專員辦既要抓好預算監管這項核心工作，還要打牢資產財務監督基礎。在全面掌握基層單位財政管理信息的基礎上，加強基層單位預算、資產、財務等的監管。

解讀：上述幾項原則，分別對綜合財政監管的對象范圍、目標、方式及主要內容進行了規范和明確，為綜合財政監管提供了原則性指導。從財政部所倡導的原則來看，傳達了一個鮮明信號：在穩步推進綜合財政監管的基礎上，還要突出改革創新。各專員辦在開展綜合財政監管過程中，既要明確理念目標，把握原則，更要注重方式方法創新。結合實際，突出特色，做出成效。

關鍵詞三：主要內容

綜合財政監管是對中央二級及以下基層預算單位的預算、資產、財務及其他財政管理事項實施監管。因此，開展綜合財政監管工作，主要包含以下四個方面內容。

預算監管：通過采集、分析基層單位預算編制、執行和決算等信息，及時發現和糾正預算管理中存在的問題，提高預算編制的規范性、完整性和準確性；督促基層單位嚴格執行預算進度，提高財政資金使用效益； 對已授權開展預決算審核的單位，嚴格按照現行的授權文件繼續執行。建立健全基層預算單位預算編制、執行、監督相互制衡、相互協調的財政監督機制。

資產監管：對基層單位國有資產實施動態監控，全面掌握基層單位國有資產配置、使用、處置等情況，規范國有資產管理；重點關注國有資產對外投資、出租、出借和處置情況，保障國有資產及其收益安全。

財務監管：加強對基層單位內控管理制度、會計基礎工作、財會人員信息、會計核算、財務報告和重大財務事項等的日常監管，建立管理臺賬，并加強財務會計事項的專項檢查。按照銀行賬戶管理規定要求，做好基層單位銀行賬戶審批、備案、年檢等工作，規范基層單位銀行賬戶管理。

其他財政監管事項：加強非稅收入監管；強化基層單位財政票據監管；加強對中央基層行政單位津貼補貼制度執行情況的監管；加強對中央基層事業單位收入分配情況的監控，及時反映收入分配中存在的突出問題，規范收入分配秩序。

解讀：開展綜合財政監管，預算監管是核心，資產財務監管是基礎。財政部黨組成員、紀檢組長劉建華指出，“中央基層預算單位預算資產財務的管理狀況直接影響到財政改革的深入，直接影響到中央決策的執行，直接影響到人民群眾的切身利益。”專員辦開展綜合財政監管，既要保證監管內容全覆蓋，又要突出監管重點。重點關注基層單位預算編制執行情況和資產財務狀況，結合財政管理信息系統采集的數據，有針對性地加大監管力度。

關鍵詞四：方式

綜合財政監管的主要采取非現場監管與現場監管相結合的方式進行。非現場監管，主要通過信息采集、資料分析、審核審批、約請談話等方式進行；現場監管，主要是根據財政部年度工作重點和非現場監管掌握的情況，通過實地走訪、現場調查、現場核查和專項檢查等方式進行。

解讀：財政監督方式的變革意義重大。從試點專員辦情況來看，專員辦結合實際采取非現場監管與現場監管相結合的方式，取得了良好的效果。如吉林、海南專員辦大膽嘗試，積極探索，主動收集各基層預算單位信息，建立中央基層預算單位基本信息庫和分析指標體系，為實施非現場監管模式奠定了良好基礎。實施綜合財政監管，各專員辦要堅持從實際出發，結合基層預算單位性質和行業特點，積極搭建綜合財政監管平臺，有效實施分類監管，提高監管的科學性和針對性。

關鍵詞五：要求

為做好綜合財政監管工作，財政部在《方案》中提出了幾點要求：加強領導，明確責任；依法監督，突出服務；信息支撐，強化保障；成果應用，建立機制；廣泛宣傳，強化培訓。

加強領導，明確責任。財政部要切實加強組織協調和調查研究，全面謀劃，系統部署。各專員辦要把綜合財政監管作為專員辦一把手工程和中心工作，由主要負責人負總責，明確專門處室開展綜合財政監管工作，并制定完善相關工作流程，確保綜合財政監管規范運作。

依法監管，突出服務。一方面，專員辦要嚴格按照有關法律法規和財政監督檢查工作規程等要求，依法嚴肅處理查出的問題，督促其及時糾正整改并跟蹤反饋。另一方面，及時向財政部反映基層預算單位財政管理中存在的問題、意見和建議，幫助基層預算單位反映和解決實際困難和問題，努力為基層預算單位提供良好服務。

信息支撐，強化保障。必須依托現代信息技術，積極開發綜合財政監管信息系統，構建具有收集、匯總、查詢、預警、分析、評價等功能的綜合財政監管信息平臺，通過信息采集、分析預警、綜合評價等監管手段，實現非現場監管與現場監管的有機結合，確保監管工作取得實效。

成果應用，建立機制。專員辦要及時向財政部上報查出的重大問題；財政部監督檢查局要建立與業務司的溝通協調機制，及時通報、跟蹤反饋成果利用情況，督促中央主管部門加強對基層單位的管理；業務司要充分吸收綜合財政監管的成果，將基層單位預算審核和預算執行中發現的問題與預算安排相結合，切實改進預算管理，提高預算管理的權威性。

廣泛宣傳，強化培訓。專員辦要積極做好對基層預算單位的綜合財政監管政策宣傳和培訓工作，讓基層預算單位全面了解綜合財政監管，充分聽取基層單位的意見和建議，取得其支持和理解；財政部有關司局要加強對專員辦綜合財政監管工作的業務指導和政策培訓，根據業務管理需求有針對性地指導專員辦開展工作，確保綜合財政監管工作順利推進。

解讀：全面推開綜合財政監管是新形勢下對財政監督的新挑戰。上述幾點要求是財政部結合當前實際，對開展綜合財政監管的基本要求。監督檢查局吳奇修局長在講話中提到，做好新形勢下綜合財政監管工作要增強“六種意識”、“三種能力”，必須牢固樹立并不斷增強政治意識、大局意識、責任意識、法治意識、服務意識、風險意識，注重提高服務大局能力、提高開拓創新能力、提高非現場監管能力。專員辦要牢固樹立大局意識，大膽創新，盡快打開綜合財政監管新局面。

專員辦：切實推進中央基層預算單位綜合財政監管工作

中央基層預算單位綜合財政監管主要由財政部組織各地專員辦來具體實施。對于專員辦而言，綜合財政監管是一項全新的工作，既沒有較成熟的經驗可供借鑒，也面臨著中央基層預算單位數量眾多、內部管理差異較大等現實問題，對專員辦綜合財政監管的能力、監督檢查的方式方法等都是一個挑戰。各地專員辦應圍繞財政部的決策部署，認真貫徹落實相關要求，結合試點地區工作開展經驗和自身實際，穩步推進中央基層預算單位綜合財政監管工作。

舉措一：提高認識，正視困難

中央基層預算單位數量大，分布廣，層次多，履行著重要的社會公共管理和服務職能，其占有和使用的資金資產基本上都來自于中央財政，其預算資產財務的管理狀況直接影響到財政改革的深入以及中央決策的執行，影響到人民群眾的切身利益。全面推開中央基層預算單位綜合財政監管工作，是落實黨中央、國務院關于深化財政管理改革要求的一項重大舉措。財政部黨組成員、紀檢組長劉建華在綜合財政監管工作布置會上強調統一思想、凝聚力量、攻堅克難；要充分認識中央預算單位綜合財政監管工作的重要意義，高標準嚴要求做好此項工作。監督檢查局吳奇修局長在綜合財政監管培訓班上也明確指出要從建立健全財政監管機制、提高財政管理科學化精細化水平、服務財政中心工作大局的高度，進一步深化對綜合財政監管工作的認識，切實把綜合財政監管這項重要工作做好，抓出成效。各地專員辦應統一思想，提高認識，認真貫徹落實財政部指示精神和要求，堅持高位思考，充分認識到綜合財政監管工作的艱巨性和復雜性，扎實有效推進綜合財政監管工作。

一是準確理解領會部黨組精神和指示，充分認識全面推開綜合財政監管工作的重要意義。中央基層預算單位綜合財政監管工作是財政管理的重要組成部分，全面推開此項工作是深化財政管理改革的需要，對于建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督機制、全面提升財政科學化精細化管理水平意義重大，是從源頭上、機制上防治腐敗、規范財經秩序的重要舉措。各專員辦要統一思想，提高認識，高度重視并切實推進綜合財政監管工作。

二是強化大局意識和責任意識。各專員辦在開展綜合財政監管工作的過程中要牢固樹立大局意識，從戰略高度學習領會財政部的重大決定，充分認識綜合財政監管工作是新形勢下財政監督服務財政中心工作的重要轉型，符合財政管理和改革的方向，嚴格按照財政部的統一部署和 《方案》要求，循序漸進開展工作。同時強化責任意識，明確綜合財政監管工作是財政監督融入財政管理的重要舉措，財政部以法規制度方式明確專員辦對中央基層預算單位的綜合財政監管職責，對中央基層預算單位開展預決算審核、國庫直接支付審核、銀行賬戶管理等監管事項是財政部授權專員辦應履行的職責所在，各專員辦開展綜合財政監管是其“守土有責”的重要內容和必然要求，故應強化其自身責任意識，扎實推進綜合財政監管。同時，專員辦自身也屬于中央基層預算單位，應該帶頭遵守財經法規，主動接受被監管單位和社會各界的監督。

三是正視困難，充分認識綜合財政監管工作的艱巨性和復雜性，主動創新打開工作局面，循序漸進推開綜合財政監管。綜合財政監管是財政監督檢查方式的一次重大變革，信息化程度要求高、重新整合監管事項等都對專員辦內部管理以及工作的開展提出挑戰。故各專員辦應充分估計工作開展中的實際困難，充分做好前期準備工作，全面提升綜合監管能力，以富有創新性的工作思路探索方法解決問題，盡快打開工作局面，建立健全綜合財政監管新機制。

舉措二：因地制宜與準確落實財政部精神相結合

中央部門駐地方的基層預算單位近2 萬家，有的中央部門下轄五六級基層預算單位，具有點多線長面廣的特點，同時基層預算單位職能不同，內部管理方式差異較大，各專員辦應根據各地的實際情況以及各基層單位的行業性質、管理特點等實施分類監管，在開展綜合財政監管工作的過程中，既要大膽創新，因地制宜開展工作，積極探索有效的適合當地基層預算單位綜合財政監管的方式方法，更要牢固樹立大局意識，準確貫徹落實財政部精神，嚴格按照部里的統一部署和《方案》的規定要求，穩步推進綜合財政監管，堅持因地制宜與準確落實財政部精神相結合。具體來講，應注意以下問題。

一是積極做好對外宣傳工作，及時向當地中央基層預算單位宣傳綜合財政監管的政策，以充分聽取當地基層單位的意見和建議，取得基層單位的理解、配合和支持，形成共識，一方面既充分發揮橋梁紐帶作用，幫助基層單位準確理解財政部的精神和指示，營造良好的工作氛圍，另一方面也充分傾聽當地基層單位的呼聲，有利于因地制宜順利推開綜合監管工作。二是各專員辦可以根據監督檢查局下發的中央基層預算單位名單就地開展摸底調查，全面掌握當地中央基層預算單位預算資產財務情況及其內部信息化管理情況，為推進此項工作奠定基礎。三是根據財政部工作部署，在全面掌握當地中央基層預算單位的情況基礎上，各專員辦應提出具體的綜合財政監管方案，擬定專員辦開展綜合財政監管的內部工作規程，從制度上確保綜合財政監管規范化運作。

舉措三：提高綜合財政監管能力

全面提升綜合監管能力是有效開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的必然要求。各專員辦應重點落實好以下幾項工作，提高綜合監管水平。一是明確人員力量配備。按照財政部領導指示，要把綜合財政監管作為專員辦一把手工程和中心工作，主要負責人直接抓，抽調精兵強將，安排專門處室具體落實。各專員辦應按照《方案》要求，盡快調整辦內各處室職能，明確專門處室負責此項工作，進一步加大工作的推進力度。

二是注重成果應用。綜合財政監管工作要取得實效，強化成果的應用是關鍵。在綜合財政監管工作成果應用方面，要通過以下幾個方面來建立健全機制，確保成果應用。其一，對專員辦綜合財政監管中發現的重大問題，監督檢查局及時報送部領導及通報業務司，或向中央主管部門通報，督促其整改；其二，建立與業務司局的溝通協調機制，就基層預算單位預算編制和預算執行中存在的問題建立與預算安排相結合的成果利用機制；其三，專員辦要加強對本地區各基層預算單位預算管理情況的調研分析，對預算定額標準及分配辦法的合理性、資金使用績效進行分析評價，為部內業務司進一步完善預算管理提供參考。

三是強化信息支撐和運用能力。綜合財政監管工作是財政監督方式的一次重大變革，需要依托現代信息技術，通過信息采集、分析預警、綜合評價等手段為推進綜合財政監管工作提供支撐保障。監督檢查局在綜合財政監管信息化應用方面已經做了大量工作，積極推進綜合財政監管信息管理系統開發工作，全力為專員辦開展綜合財政監管工作提供技術支撐和保障。

舉措四：正確處理好與中央主管部門、與業務司局的關系

中央基層預算單位綜合財政監管整合財政部已授權專員辦的財政監管事項，將其納入統一的監管平臺，以提高監管效率和效果，同時充分發揮專員辦的就地監管優勢和橋梁紐帶作用。故在綜合財政監管中，中央主管部門對基層預算單位仍負有直接的管理職責，專員辦應明確自身職能定位，充分發揮對中央基層預算單位的外部監管職能，搭建起中央財政與中央基層預算單位之間溝通的橋梁與紐帶，正確處理好與中央主管部門及與業務司局的關系，切實有效推進綜合財政監管工作。要建立起財政部、中央主管部門、專員辦、基層預算單位之間上下互動、密切配合、相互銜接的有效監管體系，共同做好中央基層預算單位綜合財政監管工作，全面提升財政管理水平。★