開放經濟條件下我國財政政策改革的復雜性研究

■李夢瑜

改革開放30年以來，我國經濟的國際化程度越來越高，國內經濟政策的制定和執行越來越受到外部經濟變化的影響，在“十二五”時期面對國內外經濟的不斷變化，我國經濟發展將呈現新的階段性特征。特別是世界經濟格局的變化莫測，外部經濟的變動對我國宏觀經濟扭曲政策作用機制越來越明顯，對影響國家宏觀經濟決策的效果將呈現重要作用。近年來，我國市場經濟建設不斷加強，市場化深入發展，雖然還存在經濟發展不平衡、不協調等突出問題，但整個市場需求潛力巨大，主要表現在市場中資金充裕，高端人才比例增加，整個勞動力素質不斷提高，機制體制顯著靈活等，這些都對我國經濟發展起著重要作用。

一、目前我國在國內外經濟發展特征分析

（一）全球經濟在發展變化中孕育新的機遇

1、世界經濟在危機中逐步恢復增長。當前，西方國家不斷注入刺激經濟的宏觀政策，世界經濟增長逐步走出危機陰影，但影響經濟發展的不確定因素仍然較多。首先，經濟復蘇內生動力不強，西方發達國家政府債務難以化解，依靠政府信用擴張的政策發展經濟難以為繼，加上發達國家失業率處于高位，新興經濟體有通脹預期，世界經濟體短期內消費需求減緩，增長勢頭預期不容樂觀。其次，金融體系大量的呆壞賬使得貨幣政策效果減弱，國際貿易保護主義逐步抬頭，內需缺乏和出口驅動使西方國家實施貨幣貶值來振興經濟傷害發展中國家。

2、經濟全球化在發達和發展中國家相互競爭中發展。為緩解經濟危機對國內經濟的沖擊，西方發達國家貿易保護主義情緒高漲，不斷通過反補貼、反傾銷等手段保護本國市場商品的競爭力。此外，發達國家在制定貿易規則時采取雙重標準，明顯歧視發展中國家，不斷增加全球多邊貿易談判難度，限制新興發展中國家在世界經濟體中的國際地位。

（二）“十二五”時期我國經濟發展機遇大于挑戰

1、國內需求潛力巨大。我國作為發展中國家，已進入工業化發展階段，城鎮化建設不斷深入推進，地方區域差距逐步縮小，社會經濟事業建設進一步加快，居民消費結構快速升級，在擴大國內消費需求，特別是啟動農村消費市場方面有著巨大的空間和潛力。

2、工業企業生產能力不斷得到提升，但自主創新能力仍有待提高。我國產業結構深層次失調問題長期存在，整體農業基礎設施薄弱，生產效率和城市相比還有待進一步提高，農業生產科技含量較低，缺乏財政資金資助，農村服務業發展相對滯后，高附加值的現代服務業發展還有一段很長的路要走，因此加快推進產業結構優化升級刻不容緩。

二、開放經濟下我國財政政策的走勢分析

自1978年以來，我國經濟對外開放度不斷增大，國內外市場融合度不斷提高，宏觀調控從計劃經濟手段向市場經濟手段轉變也在不斷加快。但在1998年以前，我國的宏觀調控政策特別是財政政策還是以國內為主要的調控目標，盡管在一些相關政策制定方面充分考慮到了外部經濟對國內經濟增長的影響，但從財政政策的調控目標來說，仍把平衡國內經濟和促進增長為首要目標。在與貨幣等相關政策的配合下，這一時期的財政政策取得了顯著效果，對推動我國改革開放起到關鍵的作用，并且克服了1989年和1993年兩次國內經濟大的波動的影響，對1994年國內稅制改革奠定了基礎。

1998年是我國經濟進行的宏觀調控是非常值得關注的一年。伴隨著亞洲金融危機嚴重影響我國香港經濟，并在大陸不斷蔓延，當時國內整個外貿和金融環境面臨著嚴峻的考驗，這是我國第一次來自外部經濟沖擊導致國內經濟政策進行的大幅調整。盡管這次針對外部引起的金融危機政策已由我國政府自主調整，但是政策本身已經具備了應對外部危機的性質，表現出較強的國際一致性。從某種意義上說，這是我國不斷開放的經濟推動我國財政政策宏觀調整的機會。

但是，在2001年加入世界貿易組織后，我國在國際市場的貿易環境得到了根本的改善，我國與世界各國經濟聯系越來越緊密，開放程度顯著加深，對外貿易已經成為加快我國經濟快速發展的重要手段。在這一時期，原來由開放經濟推動所實施的積極財政政策與國民經濟發展顯得很不適應，貿易摩擦不斷增加，各種國際貿易矛盾頻頻出現。由外貿順差和金融項目順差的巨額外匯累積給國民經濟帶來的擴張性沖擊和通貨膨脹幻覺上，我國的宏觀經濟形勢從平穩突然轉向過熱，經濟形勢驟然緊張起來。

與此同時，美國為了縮小與我國的貿易逆差和解決國內就業問題，采取放縱美元貶值政策促進經濟發展。在這雙重推動下，對我國經濟平穩運行帶來很多問題，一方面，過度的流動性使得國內資金流向易變現、高收益的產業，如充裕的資金向房地產業和證券市場，從而導致國內總需求的急劇升高；另一方面，由于國際能源價格和原材料價格攀升，給國內企業市場正常發展帶來了壓力。國內經濟同時面臨 “供給沖擊”和“需求拉動”兩種威脅，在制定宏觀經濟政策時要更多考慮國際因素對政策的沖擊效應。

在2005年，我國的政府工作報告中首次提出了制定穩健的財政政策，控制赤字、調整經濟結構作為穩健財政政策目標，控制通貨膨脹預期，促進國民經濟健康發展。在經濟發展過程中轉變經濟發展模式，逐步減少依賴出口貿易政策，把拉動國內需求作為經濟增長的發展目標。在2008年，我國政府綜合國內外經濟環境因素，實施積極的財政政策，以調控拉動內需，避免經濟衰退，減少經濟運行風險，實現經濟平穩增長。自2009年，我國政府開始以增發國債、擴大財政支出為主要內容的積極財政政策，作為宏觀調控政策的重要轉折點。由于國際金融危機的爆發國外市場需求急劇下降，只能依靠國內需求來促進國民經濟的穩定增長，但由于買方市場的疲軟，國內有效需求不足一直以來都制約著經濟增長。因此，實施積極財政政策旨在通過擴大內需、調整政府投資重點、推進改革的不斷深入和結構調整步伐的加快來促進經濟的可持續發展。

三、“十二五” 時期我國開放經濟條件下的財政政策取向

在目前制定積極財政政策時，必須關注國內外兩個市場，注重短期保增長和長期調結構的結合，擴大內需和穩定外需的結合，深化改革與轉變發展方式的結合，從而改變對外貿易政策。因此，要將積極財政政策的實施重點由“保增長”轉向“調結構”，及時調整政策的著力點，在防止經濟出現過熱的同時，著重解決制約經濟社會發展的薄弱環節，從根本上加快經濟發展方式的轉變，促進經濟的健康發展。

（一）調整對外貿易貿結構，促進對外貿易穩健發展

首先，從戰略上必須調整內需和外需的關系，逐步降低國民經濟對外貿出口的依存度。規范財政在促進外貿出口方面的優惠政策，采取穩健的、區別對待的外貿優惠政策,適當降低對外貿的依存度，減少我國經濟的外在風險。在世界金融危機后，一方面要制定相關財政政策促使外貿企業步入健康發展軌道。另一方面要促進外貿出口的結構調整，提高對國內高附加值產品和高科技產品的出口退稅率，通過制定相關財政政策，全面停止高污染、高消耗的產品出口退稅的優惠政策，使外貿出口保持穩定增長。

（二）不斷加強財政宏觀調控能力，構建國內消費需求的長效機制

通過財政政策擴大消費需求能力，繼續實施更加積極的就業政策，逐步完善基本公共服務體系，加快調整國民收入分配格局，在初次分配領域，以保障勞動者權益和促進就業為重點，規范國有企業負責人薪酬管理制度和事業單位績效工資制度，推動工資集體協商和工資支付保障制度建設，落實最低工資制度建設，提高勞動者報酬；在再分配領域，強化政府再分配能力和調整財政支出結構重點，統籌城鄉改革，縮小行政開支，實現“中間大，兩頭小”的收入分配格局。

（三）大力推動經濟結構調整，促進經濟發展方式轉變

提高財政資金向基礎設施的投入力度，特別是加大與人民群眾基本生活需求相關的民生工程的財政投資。并綜合運用財政政策措施，支持對企業自主創新和技術研發工程等重大科技專項資金的投入，強化公共平臺和中介服務體系建設，形成重大產業中小企業市場空間，構建中小企業財政支持企業自主創新的穩定增長機制。★