關于我國地方政府收入分配職能的思考

■甘行瓊 王住偉

關于我國地方政府收入分配職能的思考

■甘行瓊 王住偉

地方政府的收入分配職能是指地方政府通過各種政策工具，參與國民收入的初次分配與再分配，調節收入分配差異，促進社會公正、公平，維護社會穩定。地方政府可以選擇的政策工具大體上包括稅收、財政支出和價格管制等。國內外關于地方政府收入分配職能的規范研究，因對要素能否自由流動等假設條件不同而存在較大的分歧，且國外關于地方政府是否應該具備收入分配職能已經形成了較為完善和成熟的理論體系。我國目前的研究還主要停留于直接套用國外理論方面，宏觀層次的分析較多；對于國外理論是否適合我國具體情況則分析不夠、對造成我國居民收入差距的地方政府成因未能進行全面深入具體的分析，更沒有形成適合我國國情的理論體系。我國作為典型的單一制國家，與美國等聯邦制國家有很大不同；我國存在較為嚴格的戶籍管轄制度以及較多的其他流動性限制，這就決定了西方的理論不一定適合我國的具體國情。如果直接套用西方的理論分析我國收入分配的影響因素，忽略地方政府的收入分配職能可能會得出錯誤的結論，影響政策的制定。因此，本文通過分析我國地方政府在收入分配方面的失靈并提出校正思路以對該問題進行初具建設性意義的研究。

一、我國收入分配擴大的現狀

改革開放三十多年來，我國社會經濟在各個方面都發生了巨大的變化。一方面是經濟總量快速增長，經濟結構在優化，另一方面是收入分配差距不斷擴大，不同地區、不同階層、不同行業之間的收入差距都呈現擴大的趨勢。

第一，基尼系數不斷擴大。基尼系數是衡量居民之間貧富差異程度的數量界線，能夠客觀反映和監測居民之間的貧富差距。按照國際慣例，基尼系數在0.4—0.5之間表示收入分配差距較大，0.5—0.6之間表示收入分配差距懸殊，超過0.6表明收入分配出現兩極分化。據相關數據測算，我國基尼系數的變化趨勢持續擴大，超過了國際公認的“警戒線”0.4，表明我國目前的收入分配非常不均，這不僅影響我國經濟的健康持續發展，甚至可能為社會安定埋下隱患。

第二，地區之間、城鄉之間、行業之間的收入差距日益擴大。根據國家統計年鑒,對以下指標進行了計算。首先是地區間收入差距不斷擴大,就東中西人均GDP比例而言,1982年為1.45:1.23:1,1992年為2.04:1.15:1,2002年為2.52:1.24:1,2010年為2.10:1.26:1。其次是城鄉之間收入差距不斷擴大,就城鎮居民家庭平均每人可支配收入與農村家庭平均每人純收入的比例而言，1982年為1.982,1992年為2.585,2002年為3.111，2010年為 3.2285,如果再考慮城鄉之間社會保障等方面的不同,城鄉之間的差距會進一步增大。再次是行業間收入差距不斷擴大,按行業劃分的平均工資水平最高收入行業與最低收入行業的差距系數,1982年為1.614,1992年為1.8556,2002年為2.991,2010年為4.657。以上三個指標從1982年到2010年的變化表明我國居民收入差距存在明顯的擴大趨勢。

二、我國收入分配差距擴大的地方政府成因

造成我國收入分配差距擴大的原因無疑是多方面的，但地方政府的收入分配職能不到位無疑是一個重要的原因。我國地方政府在收入分配方面的失靈主要表現為以下幾點：

第一，地方公共產品短缺且分配不均衡。公共產品包括教育、醫療衛生、環境、交通等服務。從教育來看，我國目前的實際情況是地方政府提供的教育資源普遍是城市優于鄉村，重點中小學優于普通中小學；長此以往，受教育程度的差距必然會形成收入差距。有實證表明，在一定范圍和一定程度上，教育差距會隨著經濟發展差距的擴大而不斷擴大，教育差距大于經濟差距，省內教育差距大于省際教育差距等。從醫療來看，近年來隨著我國醫療保障體系的不斷完善，我國農村醫療保障水平有了極大的提高，但是與城市醫療保障水平相比仍然存在很大的差距。2008年城鎮職工醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療報銷比分別為66.2%、49.2%、34.6%，相對于城鎮職工和城鎮居民來說，農村居民的醫療服務支出有更高比例需要自身承擔，這必然使得農村居民的潛在醫療需求無法轉化為有效需求，從而“貧”“病”交加。從交通來看，目前農村交通與城市交通相比的實際情況是，農村交通總量少、質量差。所謂的村級公路品質有限，嚴重影響了車輛行駛的安全系數。在經濟不斷發展和國家城鄉一體化戰略的背景下，目前城鄉交通服務供給嚴重失衡，農村居民日益增加的交通服務需求與地方政府的交通服務供給之間的缺口日益顯著，一方面阻礙了地方經濟的發展，另一方面又進一步加劇了城鄉收入差距，成為城鄉一體化戰略實施的瓶頸。從環境來看，地方政府在環境治理方面本來就不夠，在許多鄉村地區根本就是缺位，致使很多鄉村地區目前可以說還是環境治理的死角。很多鄉村地區根本缺乏垃圾焚燒服務、缺乏干凈的飲用水服務、缺乏衛生廁所等等。這些公共服務的缺位嚴重影響了鄉村地區居民的生活質量，從質量方面加劇了城鄉居民收入差距。

第二，地方政府的權力尋租擴大了收入分配差距。理論上，應該發揮市場在資源配置中的基礎作用，政府的活動領域僅局限于市場失靈領域。另一方面，需要政府承擔一定職能的同時也意味著必須賦予政府一定的資源、賦予政府保障市場機制正常運行、矯正市場失靈的權力。這就使得權利尋租具備了存在的可能。地方政府也不例外。地方政府既可以通過與利益集團的直接權錢交易保證利益集團獲得實質性的高額收益，又可以通過與生產要素的結合來直接干預市場領域的初次分配。其結果就是破壞了市場的規范運作，使得生產要素無法按市場規律正常流動、各種招標活動中權錢交易屢見不鮮、經營許可證非法發放等。同時，地方政府也可以在執行中央政府和本級政府的稅收優惠政策和轉移支出政策的過程中進行尋租活動。這就必然為參與尋租的利益集團帶來大量非法收入，從而阻礙公平競爭的市場機制發揮作用，引發收入差距的不合理擴大,破壞了社會的和諧穩定。

第三，地方片面追求GDP導致二次分配不公。地方政府基于上級政府考核政績的壓力而片面追求GDP，這種壓力在過去近三十多年里極大地促進了我國地方經濟的增長。然而，地方政府片面追求GDP的過程卻導致了大量的扭曲。比如，地方政府為了促進當地GDP的增長，會選擇優先發展城市的策略，其結果必然忽視農村地區的經濟發展。這樣，城市因為基礎設施、資金、信息、產業體系等方面的雄厚基礎優先得到了更進一步的發展；農村地廣人稀、基礎設施和產業基礎薄弱、農業產值和附加值低，因而相對城市而言在各個方面都發展緩慢。最終結果自然是加劇城鄉收入差距。此外，地方片面追求GDP的過程必然導致地方政府間的惡性競爭。比如，各地方為了吸引更多的外來投資，地方政府會盡可能甚至超越權限變相運用財稅政策優惠、土地等自然資源的優惠政策。地方政府吸引投資的策略提高了資本深化程度的同時也進一步惡化了收入分配格局。

第四，地方政府對慈善事業的關心不夠阻礙了慈善事業的快速發展。隨著“三次分配”的提出，慈善在縮小收入分配差距中的作用得到了越來越多的社會認可。改革開放以來我國慈善事業有了很大的發展：以《中華人民共和國公益事業捐贈法》為代表的慈善事業立法工作逐步完善，政府的支持力度也在逐步加大，使得我國慈善事業逐步走向法制化；慈善組織不斷發展壯大。據民政部統計，截至2010年底，全國共建立經常性社會捐助工作站點和慈善超市3.2萬個，基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網；民眾參與慈善的意識增強，民政部門和各類社會組織全年直接接收社會捐贈款物601.7億元，其中各類社會組織接收捐款417.0億元。但是也還存在很多問題，比如有些地方政府在慈善事業方面還存在嚴重的行政職能缺位和越位。缺位表現為慈善組織在申請成立時經常找不到業務主管部門或地方政府部門不愿擔任業務主管部門，或是不愿承擔責任，或是不愿分散管理精力。這就使得很多慈善組織無法順利注冊登記，從而制約了慈善組織在數量上的快速擴張；有些慈善組織迫不得已進行工商注冊，扭曲了慈善組織的性質。越位首先表現為作為政府的民政部門與慈善組織有著極其緊密的聯系，很多慈善組織因為依托于地方政府而失去了獨立性，標志是地方政府在很大程度上控制了其人事任免權，導致慈善組織在運作中管理體制僵化，顯示出濃厚的行政色彩。其次越位表現為以政府名義組織的捐助多為使用行政權力對下屬部門和工作人員的強行攤派，把自愿捐助變成了“索捐”，這樣會破壞慈善組織的公信度，進而影響慈善組織能力的孕育。

三、進一步完善我國地方政府收入分配職能的對策建議

我國收入分配差距的擴大，根源于體制轉型期市場無序和政府職能轉型不到位。因此必須進一步繼續深化經濟體制和政治體制改革，進一步推進我國地方政府職能的轉型、促進地方政府的行為規范。

第一，落實地方政府的職能定位。地方政府的基本職能首先是提供地方公共產品，促進基本公共服務的均等化。基本公共產品的均等化有助于促進機會均等,避免機會不平等帶來的收入差距。地方政府應當采取措施縮小目前教育、醫療、社會保障、就業、交通、環保等方面存在的機會不均等。目前主要是加大農村教育資源的投入，縮小城鄉差距，這也是縮小城鄉收入分配差距的長久之計。逐步實現公共運輸服務均等化是交通公平的最主要內容，目前交通公平和公共運輸服務的主要矛盾也集中在農村。著力解決農村交通問題，既是實現交通公平的首要任務，也是公共運輸服務均等化的關鍵所在。因此地方政府也有必要加大對農村交通的投入。地方政府需要按照市場經濟原理和因地制宜的原則，加快建立政府與市場合作的多元化、社會化、可持續的農村公共客運服務供給體系，從而破解農村公路建設和養護的資金來源難題，建立符合基本公共運輸服務要求的農村公路管養體制。醫療方面和社會保障方面，從平衡城鄉福利水平的視角，統籌城鄉醫療保障制度是縮小城鄉差距、緩解農村居民醫療服務消費的收入約束的重要措施。因此地方政府應該理順勞動保障部門、農村工作部門、民政部門和衛生、教育部門的關系，形成分工合理，各部門緊密配合的農村社會保障管理體系，并按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構調整力度，重視地方社會救助，保障各項社會保障資金的落實。同時，各地方政府也要根據地方財力的可能，加大對農村環保的投入，盡早提供地方居民的生活飲用水和衛生廁所服務，保證基本的人權得到落實。此外，地方政府的職能是規范市場秩序。地方政府要加強市場管理,整頓市場，清除市場障礙,嚴厲打擊違法生產經營，堅決取締非法收入,弱化不合理不合法因素造成的貧富差距的負面影響。

第二，以法律規范地方政府的行政行為以防止權力尋租。目前有關政府行政行為規范的法規性文件有 《反腐敗法》、《干部問責制》和《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等。這些法規性文件過于籠統且力度不夠，有待進一步完善。應根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進一步明確政府各部門的權責邊界，限制因權責關系不明而產生的尋租機會；在預算審批執行和行政決策過程中強調公開和民主，確保地方政府政務的公開性和透明性，接受公民和媒體的全方位監督，保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，完善行政問責機制，加強對領導干部的權力約束；另一方面加強法律法規對尋租的處罰力度，通過增加尋租成本減少尋租的發生。

第三，建立科學的地方政府績效考評體系。考評地方政府的價值取向應更加注重社會公平。摒棄我國在地方政府績效評估實踐中長期把經濟增長作為基本的價值取向和判斷標準的做法，而對包括縮小收入分配差距在內的經濟、社會、自然的協調發展給予更多的關注并且加大考核力度。目前我國有省份已經開始試行不再向各市州下達GDP增長的指標任務，而是將計劃生育、耕地保有量、安全生產、社會穩定和廉政建設作為考核重點指標。地方政府的新型政績考核體系更應注重收入分配公平和社會和諧穩定已經成為必然趨勢。

第四，倡導公益和慈善事業，促進財富的隱性轉移。公益與慈善事業有助于實現個人高層次的人生價值目標，應該受到地方政府的肯定和關心。目前最根本的要求是重新定位政府與慈善組織的關系，即政府不應該繼續把慈善組織視為下屬機構而應該視為合作伙伴，進而對慈善組織進行扶持和第三方監督。只有這樣才能使政府拋棄對慈善組織的嚴格管制，使慈善組織具備充分的獨立自主性。在此基礎上，地方政府應為慈善事業的發展創造良好的法律環境，健全法律法規，為慈善組織和慈善事業管理機制的現代化提供法律依據。嚴格執行相關法律法規中有關公益和慈善事業的各種優惠政策，比如對于企業和個人捐贈者分別給予企業所得稅和個人所得稅的稅收優惠，以鼓勵企業和個人的捐贈行為。

中南財經政法大學財政稅務學院）