規范行政處罰自由裁量權研究——以重慶市行政處罰自由裁量基準為向度

黃裕萍

(重慶市巫山縣監察局，重慶巫山 404700)

2004年發布的《國務院關于印發全面推行依法行政實施綱要的通知》中提出了關于“合理行政”的要求，規定“行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾”。此后，中國行政實務界對制定行政自由裁量細化標準表現出極為高漲的熱情，各地政府紛紛開始制定內部規章和規范性文件，將上位法中對行政自由裁量權規定得不夠詳盡具體的條款加以細化，重慶市也不例外。2010年8月，重慶市人民政府印發《關于規范行政處罰裁量權的實施意見》《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》之后，重慶市人口計生、民政、林業、公路運政等30余個市級行政處罰實施機關紛紛制定了本系統的行政處罰裁量基準。本研究以近年來重慶市行政處罰自由裁量基準為向度，從分析行政處罰自由裁量權存在的必然性及其弊端，行政處罰裁量基準的作用及其必要性，實行行政處罰自由裁量基準應注意的問題等方面，分析研究行政處罰自由裁量基準。

一、行政處罰自由裁量權

(一)行政處罰自由裁量權的定義

我國最早有關行政自由裁量的定義見于1983年王珉燦主編的《行政法概要》:“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當方法的，是自由裁量的行政措施。”［1］王名揚在《美國行政法》中定義為:“行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取行動，或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”［2］余凌云在《行政自由裁量論》中定義為:“所謂行政自由裁量，就是指在法律許可的情況下，對作為或不作為，以及怎樣作為進行選擇的權力。它是給決定者在確定的框架與內容之內的一定程度的自治，是戴著鐐銬跳舞。”［3］

《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》中將行政處罰自由裁量權定義為:行政處罰實施機關根據法律、法規和規章的規定，綜合考慮當事人違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素，決定是否給予處罰、給予什么處罰的權限。該定義較為準確地概括說明了行政處罰自由裁量權是一種什么樣的行政權力。首先，它必須是在法律規定的框架之內行使;其次，它是一種選擇權，選擇是否給予處罰，給予何種類型、何種幅度處罰的權限;最后，違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素都是衡量如何選擇的因素。

(二)行政處罰自由裁量權存在的必然性

“行政裁量是行政法最基本、最難以把握、最富有魅力的概念之一。裁量就像身體中的細胞一樣遍布于行政的各個領域。缺少了行政裁量，行政難以運轉，行政法亦黯然失色。”［4］社會關系具有無限的可能性與復雜性，法律條文具有一般性、原則性、滯后性，再先進的法律都不可能涵蓋千變萬化的各種社會現象，不可能細致具體地囊括各種不同個案，總是具有局限性。只有授予行政管理人員以一定的自由裁量權，才能對紛繁復雜的社會管理事務迅速作出回應。“裁量對規則體制的運轉在邏輯上是完全必要的，實際上是不可消除的，它們無法消除，除非消除規則體制自身。”［5］可見，行政處罰自由裁量權是現行法制狀況下的必然，也是提高行政效能的必需，具有存在的必然性。

(三)行政處罰自由裁量權行使的弊端

歷史學家阿克頓勛爵曾說:“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對的腐敗。”［6］腐敗是權力的專利，行政處罰自由裁量權是行政機關的一種權力，在實際執法實踐中，其行使突出表現為以下幾個方面的弊端:

1)濫用自由裁量權。在執法現實中，由于行政執法人員手中掌握著巨大的自由裁量空間，為濫用職權、假公濟私、以權謀私等腐敗行為在制度上提供了條件和機會。許多職能部門利用自己手中的權力和占有的資源，以執法的名義牟取私利。權力被濫用是建立誠信政府的最大障礙之一。

2)行政處罰顯失公正。對某類違法行為，法律法規規定了不同的處罰種類和處罰幅度，自由裁量的空間很大。行政執法中常常出現對同類違法行為的處罰畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，同案不同罰，合法不合理，顯失公正。比如相關法律條款規定的處罰幅度是1萬元至5萬元，如果對性質、情節及社會危害程度等因素都相似的同類違法行為，一個處罰1萬元，另一個處罰5萬元，雖然是“依法處罰”，但對行政相對人而言卻顯失公平。

3)拖延履行法定職責。法律法規對履行時限有時未作規定或規定不明確，就給了執法人員在時限上自由裁量的空間，會致拖延履行職責的現象發生。

4)導致“人情案”的發生。受到行政處罰時，違法人總會托熟人走關系去說情，達到選擇較輕處罰的目的。執法人員容易受到各種因素的影響，致使“人情案”的發生，不僅縱容了違法行為的產生，也嚴重損害了法律的尊嚴和政府的威信。

二、行政處罰自由裁量基準

控制行政處罰裁量權，防止權力被濫用，對于加快建設法治政府、服務政府、責任政府和廉潔政府意義十分重大。“如何有效控制行政自由裁量，是現代行政法的一個永恒話題”［7］，也是當前中國行政改革的關鍵。

近年來，全國各地各級行政部門在行政處罰領域紛紛制定了行政處罰自由裁量基準，重慶市30余個市級行政處罰實施機關也紛紛制定了本系統的行政處罰裁量基準。“這種在行政執法實踐中大量涌現的裁量基準，已成為行政機關對裁量權的行使進行自我約束、自我規制的一種重要的制度創新，并引起了中國行政法理論界與實務界的共同關注。”［8］

“當我走向這處國家森林公園的停車場時，一束驚艷的陽光突然穿透迷霧和樹林，在籬笆上留下了迷人的光影。這是我完成的作品，我很滿意自己竟能如此迅速地記錄下這一刻。”

(一)行政處罰自由裁量基準的定義

在現代漢語中，“基準”一詞的通常意義是指“機械制造中，用來確定零件或部件上某一幾何元素(點、線、面)的位置所依賴的另外一個作為標注起點的幾何元素(點、線、面)”［9］。簡而言之，基準就是標準、準則或規范。行政處罰自由裁量基準是行政執法主體行使行政處罰自由裁量權的基本標準，它將自由裁量幅度細化為若干裁量格次，每個格次規定一定的量罰標準，行政執法主體綜合考慮違法行為的性質、情節、危害程度等因素，根據過罰相當等原則選擇合適的幅度進行處罰。如果相對于立法和司法等外在控制，裁量基準代表的是一種行政“自律”;而在行政系統內部，則更多的是基準制定者加之于基準執行者的“他律”［10］

(二)行政處罰自由裁量基準的作用

裁量基準到底能發揮怎樣的作用?理論界學者們眾說紛紜。有的認為:一方面基準可以限縮過寬的行政自由裁量權行使空間，具有將立法控制具體化的功能;另一方面基準作為溝通規范與事實之間的橋梁更貼近社會生活和事實真相，更切合行政裁量實際需要［11］。有的認為裁量基準是說情的“擋箭牌”。在行政執法中經常會遇到各種各樣的“說情”，執法人員在裁量時容易受到人情因素的干擾，從而會導致重錯輕罰、同錯異罰這些“執法隨意，裁量不公”現象的發生。出臺裁量基準、嚴格按基準執法，很大程度上為拒絕說情提供了一個“擋箭牌”，使得“擋箭者”有底氣，“被擋者”服氣，從而保證了行政執法的公平公正。有的認為基準具有克服裁量隨意性、體現形式正義和一致性、抑制權力尋租和腐敗、增強行政決定的正當性、強化對行政權內部監督機制等功能［12］。有的認為裁量準是量罰的“標尺”。裁量基準為基層執法人員提供了一個明確詳盡而又具有可操作性的“標尺”，給他們的工作帶來了便利，提高了效率，又降低了他們所擔負的執法風險。有的認為裁量基準具有調節行政執法過程、提高行政執法透明度、提高法律的可預測性及行政效率、增強對行政相對人和法院的說服性、督促行政執法機關和行政執法人員自我拘束等功能［13］。有的認為行政裁量基準細化了法律法規規章條文，使得模糊的規定明確化、寬泛的幅度具體化、執法的標準客觀化。有利于從操作層面上對帶有自由裁量性質的條款進行科學合理的細化，使執法者有明確的執法規范［14］。

行政處罰自由裁量基準的作用主要在于:

1)防止濫用自由裁量權。制定行政處罰裁量基準，有利于統一行政處罰尺度，量罰公平、過罰相當，控制和減少執法的隨意性，做到同案同罰、合法合理，依法行政，有利于從源頭上防止自由裁量權的濫用。

2)規范行政執法行為。制定行政處罰裁量基準，有了細化的裁量標準，加強了對執法人員的制約，有利于改變執法人員憑經驗感覺等執法的狀況，規范行政執法行為。

3)提高行政執法效率。制定行政處罰裁量基準，行政機關作出的處罰決定更能得到行政相對人的認同，有利于減少行政復議及訴訟，提高行政執法的效率。

(三)行政處罰自由裁量基準的必要性

美國行政法學者戴維斯說過:“裁量權就像斧子一樣，當正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器。”［13］由于各地社會經濟發展不平衡，執法環境、執法人員綜合素質、價值取向及對法律法規理解的不同，行政處罰自由裁量權的行使，導致同案不同罰現象時有發生。一是不同地區對相同違法行為處罰不同，二是同一地區不同時期對相同違法行為處罰不同，三是同一地區同一時期對不同行政相對人的相同違法行為處罰不同。自由裁量權被濫用違背了法律授權的目的和原意，不利于社會公平正義的實現。必須對行政執法人員的行政處罰自由裁量權進行控制，才能減少和消除恣意裁量。制定行政處罰自由裁量基準，已經是當前行政機關自我約束、自我革新的必然要求。由行政機關制定較為詳盡的裁量基準，就變成立法延伸(遺留)下來的未竟義務，是立法機關在立法中默示授權的行政機關必須承接的任務［14］。

三、實行行政處罰自由裁量基準具體工作中應注意的問題

(一)裁量基準的制定主體

《重慶市人民政府關于規范行政處罰裁量權的實施意見》規定:“市級行政處罰實施機關應當在法律、法規、規章的框架內，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，結合自身執法實際，制定切實可行、操作性強的行政處罰裁量基準。”《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》第六條規定:“市級行政處罰實施機關應當根據法律、法規、規章和本辦法的規定，綜合考慮裁量因素，合理劃分裁量階次，制定本系統行政處罰裁量基準，報市人民政府審查備案并向社會公布后實施。”這明確了裁量基準的制定機關限于市級行政處罰實施機關。顯然，裁量基準的制定機關限于市級行政處罰實施機關是合適的。

1)裁量基準制定主體的級別不宜過高。裁量基準是聯系法律規范與法律事實的紐帶，以其地方性和現時性彌補法律規范的滯后性與僵化性。如果制定主體級別過高，如由國務院部委來制定，就成了法律規范性文件，具有法律效力，就失去了其存在的意義，無法照顧到地方的特殊性。

2)裁量基準制定主體的級別不宜過低。裁量基準的制定權不宜過低，如下放到縣級政府部門。一方面，裁量基準的制定要求制定者具有較高的法律素養;另一方面，由縣級政府部門制度裁量基準，會導致人力、財力的浪費。

(二)行政處罰實施機關

《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》規定:“行政處罰實施機關包括法定行政機關、法律和法規授權的組織以及依法受委托實施行政處罰的組織。”該規定將法律和法規授權的組織，以及依法受委托實施行政處罰的組織列入行政處罰實施機關，符合《行政處罰法》的規定。行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，沒有行政處罰權的行政機關或其他組織一般不能實施行政處罰;法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，可以在法定授權范圍內實施行政處罰;依法受委托的組織可在授權范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰。

(三)裁量基準的內容

裁量基準應當包括行使行政處罰裁量權的原則、標準等內容。

1)行使行政處罰自由裁量權的原則

《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》第四條規定:“行使行政處罰裁量權應當遵循合法合理、程序正當、過罰相當、處罰與教育相結合的原則。”據此，重慶市各市級行政處罰實施機關制定的裁量基準大多規定了上述原則，如《重慶市人口和計劃生育行政處罰裁量基準》等。除上述原則之外，行處罰裁量權還應遵循公平公正原則。如《重慶市民政行政處罰裁量基準》將公平公正原則明確規定為行政處罰裁量權行使的原則，是較為合適的。

2)科學設定行政處罰自由裁量基準

裁量基準也不可能消滅執法人員的裁量權，執法人員仍有自由裁量的余地。所以要充分考慮當地經濟社會發展水平、執法人員綜合素質等相關因素，制定切實可行、操作性強的行政處罰裁量基準，實現自由裁量權的“授而不濫”、“控而不死”。根據《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》，重慶市相關市級行政處罰實施機關制定的裁量基準大多規定了不予處罰、減輕或從輕處罰、從重處罰幾個格次。可將裁量等級劃分為設定不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、適中處罰、較重處罰、從重處罰幾個格次。對不具有減輕、從輕、從重等情節的，可在裁量幅度內適中處罰;對較重而不是特別嚴重的違法行為選擇較重處罰幅度，這樣可進一步規范執法人員的執法行為，有效防止“人情案”、“態度案”等的發生，防止輕錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰。

3)行政處罰自由裁量基準應公開

《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》規定了行政處罰投訴制度、立卷歸檔制度、重大行政處罰行為報本級人民政府法制機構備案制度等監督制度，行政處罰自由裁量基準還應向社會公開，接受社會監督。讓社會公眾及時全面地了解有關量罰標準，行政相對人可以對照自己的違法行為，得出行政機關將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰較易得到行政相對人及社會的認可，有利于社會公眾對行政執法的監督，使行政執法在陽光下運行，促進公平公正，也有利于減少行政復議及訴訟，提高行政效率，構建社會主義和諧社會。

(四)行政處罰自由裁量基準應不斷完善

實行行政處罰自由裁量基準，涉及成千上萬的法律、法規、規章和行政行為，法制機構應當建立監督機制，定期進行跟蹤檢查，對裁量標準有疑義的，應當盡快予以解釋，對檢查中發現的裁量問題，應當定期進行梳理，及時修改，不斷完善裁量基準。

［1］ 余凌云.行政自由裁量論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2009:35.

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(責任編輯 張佑法)