“面面俱到”還是“針對性幫扶”？——扶持中小企業政策的策略性組合

李薇

（上海城市管理學院 科研處， 上海 200438）

“面面俱到”還是“針對性幫扶”？
——扶持中小企業政策的策略性組合

李薇

（上海城市管理學院 科研處， 上海 200438）

發展中小企業政策的背景始于上世紀80年代。改革開放30多年來，不同地區不同時期針對中小企業扶持政策的目標、工具都有差異。借鑒發達和發展中國家的經驗，結合我國東、中、西部發展的實際情況，地方層面扶持中小企業政策應擯棄面面俱到，而是要根據地區的實際情況確定優先目標，并集中有限資源選取最佳的政策組合。

中小企業發展；針對性幫扶；政策目標；政策組合

一、國外扶持中小企業政策的背景、目標、政策工具和有效性

在市場經濟發展歷史悠久的歐美國家，人們對中小企業在經濟活動中發揮作用的認識經歷了很大的轉變。即便在創業文化、企業家精神盛行的美國，二十世紀五六十年代，中小企業也曾被認為生產科技落后、效率低下，以至無法與負擔得起新科技投入和規?；洜I的大企業和連鎖店競爭而需要得到政府保護性政策的支持。到了二十世紀七八十年代的經濟衰退時期，美國的生產性大企業面臨危機，研究界轉而認為中小企業的創新、技術、彈性優勢將是解救國內經濟危機的希望，并呼吁政策應該針對不同領域中小企業的結構性差異做出調整。［1］

在法國、德國和瑞典，二戰后產業政策主要支持大企業發展。到了二十世紀七八十年代，人們逐漸認識到中小企業在創新和拉動就業方面的重要作用，產業政策向中小企業傾斜。法國對國有企業進行私有化，并為中小企業提供管理方面的技術咨詢；支持信息科技在生產中的應用；提高中小企業融資能力；增加中小企業的有形和無形資產投入；簡化行政手續。德國采取了類似的政策工具，來促進東西德合并后東德的經濟復蘇，特別針對初創企業。在金融方面，通過合作銀行和小型公眾儲蓄銀行，為中小企業建立融資渠道；在勞動力方面，政府努力提高勞動力市場的彈性、降低人工成本；消費市場方面，協助企業拓展歐洲市場。瑞典在二十世紀九十年代經濟衰退的背景下開始支持中小企業的發展，比如為初創企業提供風險投資基金并鼓勵產品和生產過程的創新，降低中小企業的稅收和行政負擔，通過改變勞動力市場管制結構降低勞動力成本，改革競爭政策。但這些政策對就業和創新的促進效果卻似是而非。比如，只有很小部分中小企業真正進行高端技術研發，并集中于一些投資門檻不太高的行業。雖然中小企業在就業方面的貢獻的確出現增長，但背后的原因很復雜，包括大企業裁員、私有化、產業結構調整等，而不一定是為了適應市場而推出新產品帶來的就業增長。雖然大多數中小企業增加了就業崗位，但較高的倒閉率也帶來很多失業。真正促進就業的是少數成功發展為大企業的中小企業。Parker認為，如果政策目標是為了促進創新、提高就業，就應該設計針對真正能做到這些的中小企業的扶持項目，而不是實施普惠性政策。［2］

以上文獻主要討論的是正規部門的中小企業。而在非正規部門占就業很大比重的發展中國家，如西非，小微型企業通常以非正規形式存在，企業主創業的動力來自于滿足最基本的生存和安全需要，并主要集中于小商業、小工業等領域。這些微型企業成功的重要因素包括受教育程度、對市場的了解、足夠的資本投入、企業主之間的信任與合作、對待風險的態度等。［3］可見，發展中小企業，特別是微型企業，是達到減少貧困的重要手段。要有效地扶持這部分企業，政策應該提升使得這些企業成功的因素。

Jeppesen對南非中小企業政策的研究指出，發展中小企業的目標不同，相關的扶持政策也應不同。如果目標是為了經濟增長，那么就應該研究哪些領域的正規中小企業貢獻最大，提升他們的工業化和國際競爭力；如果目標是更均衡地增長，消除貧困，那么政策就應該針對某些領域的非正規中小企業，比如第一和第三產業，并依托非政府組織和社區組織來達到目標。他進一步指出，如果政策想要同時達到兩個目標，效果往往會自相矛盾。［4］

二、國內扶持中小型企業政策的背景、目標選取和政策組合

2008年金融危機推動著我國促進中小企業發展政策的進一步完善。2009年9月19日，國務院出臺《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》（2009 36號），提出了目前為止最具廣度和深度的扶持中小企業發展的政策框架，包括營造有利于中小企業發展的法律、市場、行政、勞動力資源環境，改善中小企業融資能力，提供稅收優惠的一般性政策；鼓勵技術創新、結構調整、節能減排等引導性政策；鼓勵延長產業鏈和企業協作配套、發展生產性服務業等的產業政策。這一政策框架目標多重，既要保就業，又要促增長，在實行過程中是否會產生和國外類似的矛盾效果？

近幾年我國解決中小企業融資難的政策工具出臺了很多，包括建立小額貸款公司、財政出資再擔保、行政式協調政策貸款，但無論是成長型中小企業聚集的沿海地區還是生存型中小企業集中的內陸省份，融資難仍然是中小企業面臨的首要問題。

鼓勵技術創新被認為是推動中小企業發展的著眼點，包括財政設立專項基金，補貼創新活動，用行政手段協調高校、科研院所與中小企業合作進行研發。但在內陸省份，絕大多數中小企業的科研投入仍然很少或幾乎沒有，大量中小企業的技術工藝落后，產品僅能滿足低端市場需求。

拉動就業被認為是推動中小企業發展的一大目標，這方面的鼓勵政策包括補貼企業、特別是微型企業的社會保險支出等。但大多數中小企業無法享受這方面的政策，由于地區間社保賬戶無法流動，員工也沒有繳納社會保險費的動力，以至中小企業很難吸納人才、留住人才。

減輕中小企業的稅費負擔也被認為是有效的政策工具。但在實際執行過程中，真正享受到稅收優惠的中小企業并不多，行政費用仍然偏高。不少地區的中小企業的稅費負擔均高于國有大型企業。

為什么種種國際上流行，也看上去很完善的政策框架，到了執行層面對中小企業的幫扶作用有限？如果撇開影響中小企業發展的外部不利因素（比如金融危機帶來的國際市場需求下降），整個政策框架是否太過完美以至無的放矢？任何政府的財政實力、行政能力都是有限的，特別是經濟發展相對落后的地區，要實施所有這些政策是不可能的，只能選取某些政策進行針對性幫扶。要使得有限的政策投入獲得最佳的效果，首先要明確目標，然后選取有針對性的政策組合，以達致最大化的政策效果。

我國中小企業扶持政策的背景是上世紀80年代計劃經濟向市場經濟轉型時期的國有企業改革和對外開放。80年代初的政策幫扶對象是私營企業，其中大多數規模較小，包括下崗人員自主創業，多為生存型、微小型企業，優惠政策包括補貼社會保險費用支出、減免稅費等；還包括把握改革開放機遇發展起來的出口加工業、貿易企業，優惠政策包括出口退稅等。隨著國有企業改革向內陸逐漸推進，類似的政策目標和框架目前也適用于四川、貴州和吉林等省份。而沿海開放省份如廣東、浙江等地，民營經濟已較為發達，中小企業數量眾多、質量較好，多為成長型，其扶持中小企業的政策目標已經轉為推動技術創新、促進產業結構轉型?？梢?，中小企業發展階段不同，其對某地經濟社會的貢獻不同，政策幫扶的目標也有差異。在以解決低端勞動力就業為主要目標的地區，提升科技創新不一定能達致這一目標。當然，在提高財政收入的動力下，落后地區政府對于發展少數幾個龍頭企業的興趣會很高，因為這將比扶持無數生存型企業所獲得的財稅收入回報效率高，不過，在行政資源有限的情況下，這必然影響到就業目標的實現。

三、“面面俱到”還是“針對性幫扶”？

地區層面的中小企業發展是檢驗政策執行有效性的依據。筆者選取沿海地區的廣東、中部地區的湖南和河南、西部地區的貴州和新疆、東北部地區的吉林進行比較，考察地方政府政策目標的確定、政策組合的選取并評估其有效性。

吉林省經濟發展起點低，但近幾年發展速度快，超過了很多經濟發達省份。產業結構以第二產業為主，2010年三次產業的結構比例為12.2∶51.5∶36.3。①2010年，民營經濟占GDP比重為49.2%，低于全國60%的平均水平，②但發展速度很快。由于吉林省的外貿依存度較低，汽車、冶金、石化、建材、紡織等行業受到2008年金融危機的沖擊較大，面向國內市場的農副產品、食品、醫藥、生活消費品等行業受到沖擊較小。融資不足、成本上升、產品低端被認為是阻礙中小企業生存發展的主要因素。其政策方向一方面是實施千戶成長型企業，一方面是幫扶停產、半停產企業，穩定就業，并推動“全民創業”。[6](P401-402)2011年2月16日出臺《加強全省千戶成長型企業培育工作的指導意見》，明確幾乎所有幫扶政策資源，包括融資、專項基金投入、人才培訓、市場開拓都向100或500家成長型企業傾斜，雖然這使得幫扶政策有一定針對性，但必然會爭奪幫扶弱勢小微型企業、技術低端行業和弱勢就業人群的資源。

河南省經濟發展和產業結構上與吉林省有相似之處。近年來工業發展迅速，成為經濟發展主要驅動力。③20世紀90年代以來工業發展以“重工業帶動輕工業”，優勢產業包括食品、有色金屬、化工、汽車及零部件、裝備制造業、紡織服裝等。2000——2008年間河南的進出口總額翻了近8倍，成為沿海外貿經濟向內陸轉移的目的地之一。2008年民營經濟占GDP60%，與全國水平相當。但面對金融危機，不同行業冷暖自知。以紡織業為例，在不利的外貿環境、市場環境下（人民幣升值、國際市場需求減少、用工和用地成本上升），并沒有得到產業政策的支持，反而還要承擔與其他產業和大企業相比不公平的稅負。而少數抵御住金融危機的企業多擁有先進的技術和科研能力。很難想象，紡織業的工人能夠轉移到這些先進行業和企業進行再就業。即使低端紡織品出口企業通過引進人才、技術改造來提升競爭力，但提高勞動生產率必然帶來失業，淘汰下來的大批低端人才（很多來自農村）將威脅社會穩定，偏離“保就業”的目標，[6](P422-434)不利于通過城市化、工業化增加農民收入。④

同樣位于中部地區，湖南省的經濟結構略有不同，2010年三次產業結構比例為14.7∶46.0∶9.3。雖然工業比重不如其他地區高，但拉動經濟增長的效應明顯。工業單位中的97%以上為規模以下工業企業，利潤率大大高于工業企業同期水平。由于70%規模以下企業分布于農村地區，對于農民轉移就業、增收，發展縣域經濟，起到重要作用。其資源型、消費型、市場本地型特征也使得這些企業受國際金融危機的沖擊較為間接。但湖南省似乎對于這批企業沒有專門的幫扶機構，融資扶助力度小。擔保機構的出資政府只占15%，大大低于其他很多省份，小額貸款政策也沒有惠及中小企業。[6](P442)而淘汰高污染、高耗能、資源性的企業雖然符合國家政策，但卻必然影響就業和增收，需要提供相應的政策激勵。對于財政收入和經濟依賴這些落后產能的地區，建議可以通過轉移支付來落實政策。

貴州省為西部地區，民營經濟所占比重低，農村人口比例大大高于全國平均水平。⑤2010年三次產業比例為13.7∶39.2∶47.1，其中第三產業以旅游業為主。⑥中小企業成為解決國有經濟下崗人員再就業、農民增收的重要途徑。但扶持中小企業的方向仍然是傾向納稅額高、銷售收入高、安排就業量大的“龍頭”企業，對處于相對弱勢但有利于實現低端勞動力就業的小微型企業則扶持有限。[6](P496-497)

新疆第二產業占生產總值比重較貴州高，2009年三次產業比例為17.8∶45.7∶36.5。⑦60%的農村人口使得新疆同樣面臨通過城鎮化來增加農民收入的挑戰。近年來，新疆的中小企業發展迅速。在國有企業就業人數大幅減少的情況下，民營企業吸納的就業人數大幅上升，且成為對外經濟和貿易的主體。不過，政策分析報告又指出這些中小企業多數集中于傳統行業和服務業，成長性不高，存活時間不長，勞動力素質低。[6](P503-509)從新疆的實際情況看，在解決下崗職工再就業方面，這些“低素質”的中小企業功不可沒，在政策上也應有所扶持，至少應減輕其生存壓力，比如減免稅費負擔。鼓勵中小企業科技創新、開拓海外市場、提高信用度的政策，對于成長型企業數量不多的新疆，投入的資源也應量力而為。

廣東省是少數中小企業發展進入較高階段的地區。2010年其三次產業結構比例為5.0∶50.4∶44.6，農業經濟幾乎可以忽略不計，而農村人口比重僅為36.6%。幾乎所有規模以上工業企業都是中小企業，中小企業從業人員占所有工業企業從業人員的83%。其政策目標按中小企業的不同成長階段，分為初創期的提高存活率，成長期的提高抵御風險能力，成熟期的提升創新和變革能力。其評價體系對成長型中小企業的地域分布、行業分布進行了分析，認為傳統勞動密集型的加工制造業仍然具有優勢，而資本技術相對密集的電氣、交通設備制造業等也具備了市場優勢。這些成長型的中小企業其技術效率高于所有企業平均水平，其中的私營企業則高于國有和集體企業，并集中于電氣制造等先進工業。而成長型中小企業的創新則多集中于產品創新，體現了這些企業把握和開拓市場的能力。[6](P442-462)廣東的中小企業發展階段高、創新能力強，在融資方面相比國有企業仍然處于弱勢，政策對于這一部分有發展潛力和擴大規模要求的中小企業融資應給與重點扶持。

四、結論

綜合上述各地區的案例分析可以得出結論，地區的中小企業發展政策應該結合自身資源稟賦、經濟發展階段來選取合適的目標，或者在不同的目標中賦予合理的權重，將有限的財政資源進行合理分配。

在以依賴低端勞動力、生存型中小企業聚集的地區，政策應該重點幫扶這些企業的生存和發展，推行降低行政費用、減免稅負、小額貸款擔保和貼息、開拓相應的地區和國內市場等有助于降低企業運行成本和提高產銷銜接的措施。由于這些中小企業甚至微型企業產品的相對同質性，往往面對高度競爭的市場環境，利潤很薄，市場份額小，成本因素是生存的關鍵，包括勞動力成本，租金、稅費等行政成本、融資及市場信息成本等。Roy和Wheeler的實證研究表明，企業主的受教育程度越低，其對企業發展的長期計劃與遠景的認識就越不充分；如果企業主本身比較貧困，那么他/她獲取融資、市場信息的能力會相對薄弱，在創業過程中往往規避風險，反過來不利于其企業的成功。［3］對于這部分中小企業，政策應該致力于減輕或消除這些不利因素。以上海促進就業政策為例，其早期階段（上世紀90年代），即是針對國有企業的下崗失業人員和農村富余勞動力。政策目標是鼓勵這部分人通過創辦社區服務型的非正規勞動組織來自食其力，獲得基本的經濟來源和社會保障。在一定時期內，這些組織從業人員的社保費用由政府承擔；政府還推出了針對這部分勞動組織、勞動密集型企業、小企業的開業貸款擔保政策，為這些相對貧困的創業者提供開業融資的擔保和利息補貼；場地方面，政府為創業者提供租金廉價的開業園區或者提供租金補貼；政府還組織社會力量對這些創業者提供免費的開業指導；稅費方面也有優惠。⑧可見，對于以解決就業為目標的扶持政策，政府不僅要投入財政資源，還要投入大量的行政資源。上海專門設立促進就業專項資金，政府的各級人力和社會保障局專門設立促進就業的行政機構，為政策的有效實施和改進提供了行政保障。很難想象較多依賴市場化運作的小額貸款公司（成本高、風險大）或商業銀行的小額貸款可以有效地幫助到最弱勢人群的“生產自救”。因此，無論是政府現有的小額貸款擔保專項資金，還是新的中小企業專項資金，如果當地的實際情況是需要解決較低素質人員的就業，那么對資金的使用、政策的設計都應該向這一目標傾斜。

Ayyagari,Beck與Kunt對全球54個國家的數據分析表明，營造競爭性的營商環境，包括較低的信用信息成本、較好的產權保護、較低的進入成本與中小企業部門的規模顯著相關。[5]我國的實際情況也顯示，在依靠高素質人才、科技和產品創新、產業鏈聚集效應的成長型中小企業集中的地區，政策應該識別這些企業，有針對性地推行拓展融資渠道、完善信用體系建設、促進科技創新、引進人才、開拓國際市場等措施。這部分企業已經過了創業期，進入了發展期，具備較穩定的生存能力，甚至可以通過產品和生產過程創新來提高利潤率、開拓新的市場，實現可持續發展。因此，通過融資杠桿和市場力量來降低中小企業創新成本可以是扶持政策關注的方向。從企業主觀意愿來看，科研投入的資金需求量大，而為了適應市場的創新活動時效性強，所以，如果能及時得到足量貸款，這部分企業是愿意承擔較高貸款利率的。廣東省的調研表明，成長性中小企業最希望得到的是資金支持，其次才是稅收優惠。但阻礙他們獲得銀行貸款的仍然是抵押品和擔保不足。[6](P443-466)政策一方面可以對以科研創新為目的的貸款進行擔保風險補貼，另一方面加快信用體系建設，在降低中小企業信用信息成本的基礎上，鼓勵商業銀行創新金融產品，發展抵押物之外的貸款質押方式。2006年出臺的《中國人民銀行關于開展中小企業信用體系建設試點工作的通知》已經在全國很多省市開展了中小企業信用信息征集和數據庫建立的試點工作。人民銀行上?？偛窟€開發出應收賬款和融資租賃質押登記系統，為中小企業開辟了抵押物之外的融資方式。⑨與以扶貧、促進低端勞動力就業的政策不同，對于成長型中小企業的發展，政府應扮演的是改善宏觀市場環境的引導性角色，而非直接干預企業的微觀運作成本。這一政策當然必須是以中小企業自身具備在市場中生存甚至發展能力為前提的。在發展型中小企業數量較少，企業生存力較弱的地區，用行政手段來大規模、普惠性地投入信貸資金，一旦市場環境轉差，將產生大量壞賬，最后埋單的還是政府，所以應謹慎考慮政策的地區適用性。除了融資環境的改善之外，政府還可以通過降低引進人才的成本，加強國際市場信息平臺建設，設立技術市場交易平臺，來進一步降低成長型中小企業的創新成本，提高其市場開拓力。這些政策需要投入大量的行政資源，同時其效果也依賴當地中小企業是否有能力有意愿來受惠于這些政策，所以實施時同樣要考慮到地區的適用性。

總之，認識到政府資源的有限性，才能認清不可能所有政策都能面面俱到地實行，有針對性地幫扶不同類型的中小企業才能達到社會效益的最大化。

[1]Blackford，M.G..SmallBusinessinAmerica:AHistoriographicSurvey[J].TheBusinessHistoryReview，1991，（1）.

[2]Parker，R..FromNationalChampionstoSmallandMediumSized Enterprises:Changing Policy Emphasis in France，Germany and Sweden[J].JournalofPublicPolicy，1999，（1）.

[3]Roy，M.A.&D.Wheeler..A Survey of Micro-Enterprise in Urban West Africa:Drivers Shaping the Sector[J].Development inPractice，2006，（5）.

[4]Jeppesen，S..Enhancing Competitiveness and Securing Equitable Development:Can Small，Micro，and Medium-Sized Enterprises（SMEs）do the Trick?[J].Development in Practice, 2005，（3/4）.

[5]Ayyagari，M.Beck，T.&A.D.Kunt..Small and Medium Enterprises Across the Globe[J].Small Business Economics，2007，（29）.

[6]中國中小企業年鑒［Z］.北京：中國大地出版社，2009.

［注 釋］

①參見《吉林省2010年國民經濟和社會發展統計公報》，吉林省人民政府網，http://www.jl.gov.cn/jlgk/fzbg/ jls2009fabg_27202/201106/t20110616_1009445.html。

②參見《中國中小企業2010藍皮書》序言，吉林經濟信息網，http://www.jilin.cei.gov.cn/news/viewArticle.html? id=ff8080812f10126b012f329e25f20088。

③2008年第一、二、三次產業產值比重為14.4∶56.9∶28.6，參見《2008年河南省國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-03/ 01/content_17352186.htm。

④2009年，河南省農村人口比重為62.3%，高于同期全國53.4%的平均水平。參見2010年中國統計年鑒，中國統計出版社，2010年出版。

⑤2010年貴州非公經濟產值占總GDP的40%，2009年農村人口占全部人口70%。參見《2010年貴州省國民經濟和社會發展統計公報》，2010年中國統計年鑒。

⑥參見《2010年貴州省國民經濟和社會發展統計公報》，http://wenku.baidu.com/view/bcc2f912f18583d0496459fd. html。

⑦參見《新疆維吾爾自治區2009年國民經濟和社會發展統計公報》，http://wenku.baidu.com/view/20f4387201f69e 31433294f2.html。

⑧上海市開業指導服務中心編著，《開業指導政策匯編》，2006年11月。

⑨人民銀行上?？偛浚捍罅ν七M中小企業信用體系建設，參見《上海商報》，2011-06-03。

F276.3

A

1008-8466（2012）01-0040-05

2011-11-30

上海市教育發展基金會晨光計劃項目《小額信貸項目扶貧效應的社會資本分析與化解城市貧困難題的政策建議研究》（2008cgb09）的階段性成果

李薇（1981— ），女，回族，上海人，上海城市管理學院科研處講師,香港大學政治與公共行政系博士研究生，主要從事公共行政、公共政策、扶貧理論方面的研究。

解梅娟］