“十二五”期間我國環境法治建設建議

何永泉

“十二五”期間我國環境法治建設建議

何永泉

環境問題是當今國際社會普遍關心的重大問題，這一問題在我國尤為突出。隨著加入世貿十周年以及“十二五”規劃的制定和實施，在我國經濟高速發展的同時，環境污染問題愈演愈烈，人們普遍寄希望環境法治，但現行的環境法治建設存在諸多的問題。本文重點探討我國環境問題的成因及特殊性，并對“十二五”期間我國的環境法治建設，提出一些具體的建議。

一、我國環境問題的現狀

(一)大氣污染問題

據統計，我國是世界上環境污染物排放量最大的國家之一，2008年，全國二氧化碳的年排放量達60億噸，平均每平方公里約排放550噸，人均排放約4.1噸；2007年，我國煤炭消費量占一次性能源消費總量的69.5%，長期以煤為主的能源消費結構給我國帶來了非常嚴重的環境問題。目前，全國85%的二氧化碳，90%的二氧化硫和73%的煙塵都是由燃煤排放的，這種以煤為核心的能源結構在現在和今后相當長一段時間內都很難改變。隨著重化工化的進一步發展，煤炭在能源消費總量中的比重還將不斷加大，二氧化碳的排放量還會不斷增長。由于技術和設備相對陳舊，我國單位GDP的二氧化碳排放量遠高于發達國家。預計到2015年，我國二氧化碳排放量將達到全球排放總量的20.7%，超過美國的20.1%，成為世界第一排放大國。為此，我國在2011年末的德班世界環境與氣候大會上承受了西方發達國家的巨大壓力。2010年，全國17.2%的城市空氣質量未達到國家二級標準，主要是可吸入顆粒超標。機動車尾氣成為城市空氣的重要污染源，公共場所室內空氣達標率不足50%，PM2.5一度成為年度最熱之詞。珠三角、長三角、京、冀等區域性大氣污染日益突出，廣州，深圳，上海，南京，蘇州，天津等大城市的灰霾天數已占全年的30%～50%，且還有惡化的趨勢。

（二）水環境污染問題

我國是一個嚴重缺水的國家。淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯、加拿大、居世界第四位。但由于人口眾多，人均只有2200立方米，僅為世界平均水平的四分之一，在世界上名列121位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。然而，人們在經濟發展和科學進步的同時，依然在浪費和揮霍水資源。我國七大水系的污染程度依次是：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長江。其中42%的水質超過3類標準（不能做飲用水源）。每年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%。全國有36%的城市河段為劣5類水質，喪失使用功能。大型淡水湖泊（水庫）和城市湖泊水質普遍較差，75%以上的湖泊富營養化加劇，主要由氮，磷污染引起。部分城市飲用水水源水質安全受到威脅，182個開展水質監測的城市中，57%的監測點水質較差或極差。此外，海洋溢油、赤潮、綠潮頻發。

（三）近幾年我國的突發環境事件

近年來，我國因環境污染造成的惡性事件時有發生，造成的損失越來越大。2009年，陜西省鳳翔和湖南省武岡的“血鉛事件”。這兩個名字對于大多數中國人來說相對陌生的地方，均有千人左右被檢查出“血鉛”超標，絕大部分患者是孩子，其中一部分人因為血鉛含量大大超過標準，被認定為“重度鉛中毒”。2010年9月21日，受臺風“凡亞比”帶來的罕見特大暴雨的影響，廣東省茂名市信宜紫金礦業有限公司所屬錫礦尾礦庫發生潰壩事件，造成22人死亡，房屋全倒戶523戶，受損戶815戶。受潰壩影響，下游流域范圍內交通、水利等公共基礎設施以及農田、農作物等嚴重受損，各種經濟損失以億元計。2011年，發生了云南省曲靖市“陸良公司”鉻渣污染事件以及美國康菲公司渤海灣海底滲油事故，造成的損失難以評估。2012年1月底，廣西龍江河突發重大鎘污染事件，嚴重影響廣西、廣東兩省，7名責任人被刑拘。

此外，還有越來越多的重金屬污染、城市垃圾污染、礦難、光污染等。據專家測算：“十一五”期間，我國因環境污染造成的各種經濟損失相當于每年國民經濟總產值（GDP）的15%。

二、造成我國環境問題的主要原因

環境問題在我國如此的嚴重，究其原因，既有相關法律缺失方面的原因，也有經濟方面的原因，還有人文社會等方面的原因。

(一)相關法律缺失方面的原因

目前，我國環境保護法律和制度體系雖已初步形成，但仍難以適應可持續發展的要求。主要表現在：1.指導思想上仍然注重末端治理，對環境保護規劃和事前預防重視不夠；管理手段上仍然偏重對新建項目和現有排污企業等“點”的控制，未能通過環境保護規劃提前對特定區域可承載的人口、經濟規模和排污總量進行定量分配和管制。2.我國的環境保護相關法律、法規大多是伴隨著環境問題的不斷凸顯而應急出臺的，難免會存在一些不足之處。例如，環保法律在規范政府環境行為方面存在較多問題，地方政府對環境質量負責缺乏約束機制和責任追究機制，政府在環保方面不作為，干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要根源。現在國內各單項環境資源法律多以公民、法人或者其他組織作為主要調整對象，而規范和約束政府行為的法律卻幾乎沒有。3.對環保違法刑事制裁乏力。我國環境行政處罰案件每年都在10萬起左右，但是被追究刑事責任的卻并不多。據北京大學環境法學教授汪勁的統計：“1998年到2002年這5年，我國重特大環境污染事故發生了387起，只有25起被追究了重大環境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國發生重特大環境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起。”環境犯罪游離于刑事處罰之外，其后果是行政處罰偏輕，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力。較低的環境違法成本，難以對違法行為起到有效的懲罰和震懾作用。4.我國環境保護的立法工作起步較晚，一些配套措施還不完善，例如我國公眾參與環境監督的權利雖然在法律上得到了肯定，但在參與的條件、方式、程序上還缺少明確細致的法律規定，一旦遇到具體的環境問題，公眾根本不知道用何種參與方式，更不知道什么樣的方式是最有效、最合理、最合法的。如湖北荊州長江大學教授“集體下跪事件”，表明我國環境維權是多么的艱難。

（二）經濟原因——環保執法機制軟化，尋租收益較高

我國的環保法律法規中原則性條款和彈性條款較多，又缺乏相關配套的技術規范，造成實際操作困難。同時，環境治理中存在“一低兩高三難”，即“違法成本低、守法成本高、執法成本更高”，以及“取證難、追究違法責任難、強制執行難”等問題，嚴重制約了環保部門職能的發揮。在一些地方，當排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地公眾的吸引力遠超過環境污染對生活造成的損害影響，一定程度上麻痹了公眾對環境治理的關注與參與，這正中企業下懷，而環保部門受執法成本高和“三難”困擾，這些困難在很多時候都給企業尋租留下了余地，軟化了執法行動，造成“付費即可排污”的不合理狀況，使污染排放總量難以得到有效的控制。

近年來，一些地方政府官員在單純追求經濟利益的錯誤政績觀指導下，大搞地方保護主義，成為環境違法的保護傘和擋箭牌。我國中西部環境惡化尤為明顯，一些地區為“脫貧致富”，寧肯容忍環境污染對國家、所在集體和個人的損害。在一定意義上，政府既是沖突調解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執行的難度極大。

（三）人文社會原因

環境問題最明顯的是人文社會方面的原因，這是因為：

1.我國人口多，環境資源的壓力大。環境問題與人口問題有著密切的互為因果的聯系，人口問題與環境問題是當代中國發展面臨的重大挑戰，龐大的人口數量，引發了一系列的社會經濟問題，對環境資源造成了巨大的沖擊。可以這樣說，我國的人口問題是短時期內難以解決的最大社會問題之一。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而出現了對資源毫無節制開發的現象，這種現象伴隨著驚人的浪費和對環境的破壞，給我國經濟的可持續發展造成了極大的壓力。

2.公眾的環保意識及參與意識均普遍較差。所謂環保意識，是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。可以這樣說，目前，我們國家的大多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識，公眾的環保意識、維權意識、參與意識均普遍較差。只是由于媒體的宣傳，近幾年公眾環保意識有所蘇醒。2011年3月初，在針對“環境污染”的網絡民意調查中，93%的參與者認為“我國環境污染問題嚴重”。對于造成環境污染的主要原因，75%的受訪者認為是地方政府為了經濟利益犧牲環境，11%的人認為是“監管不到位”，39%的人表示要通過加大處罰力度和提高公民的環保意識，11%的人呼吁媒體、公眾人物要在樹立公民的環保意識中有更多作為。我國公眾環境意識中具有很強的依賴政府的特征，非政府的民間綠色環保組織(NGO)雖然數量較多，達到近3000個，但影響太小。加上現在的公眾除了自身眼前的利益之外，對其他公益活動相當冷漠，參與意識、維權意識普遍較差，維權渠道也不暢通。而在過去的許多環境污染案件中，因為取證難，耗時長，回報低，勝訴幾率低，鮮有律師和公眾人物愿意代理污染維權案件。

三、對“十二五”期間我國環境法治建設的探討

“十二五”期間，我國對節能減排提出了約束性的硬目標，為了解決日趨嚴重的環境問題，一些專家提出要建立碳排放交易系統，征收環境稅，提高汽車尾氣排放標準，盡快實行PM2.5標準監測管理，公眾則要求對環保違法加重處罰。但筆者認為，除了上述措施外，加強環境法治建設才是治本之策。在此，對“十二五”期間我國的環境法治建設作如下探討：

（一）建立和完善大環境立法體系，遏制片面追求經濟利益

《中華人民共和國環境保護法》自1989年頒布以來，雖然經過幾次修改和補充，仍然是以環境污染和防治為核心的傳統型環境法律體系。

環境保護法是由國家制定或認可，并由國家強制執行的關于保護環境和自然資源、防治污染和其他公害的法律規范。對于中央立法而言，要本著實事求是，從實際出發，立足于全面統籌兼顧的原則，遵循法制統一，確立環境管理體制，建立高效的環境管理機構來承擔指導和協調任務，通過立法明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環境管理制度。國家環境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環境活動準則，是地方立法的依據。地方環境立法是享有立法權的地方權力機關和相應的地方行政機關制定地方性環境保護法律和規章，它是環境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執行國家環保法律、法規和管理本地環境保護事務的保證措施。地方環境立法必須堅持強化環境管理、突出重點、兼顧其它的指導思想，堅持為環境管理服務，以環境保護工作為中心，是環境保護立法的重點。具體說來，“十二五”期間，要建立和完善大環境立法體系。大環境立法原則就是要在立法中運用生態學觀點將生活環境和生態環境作為一個有機體考慮，以保護生態環境，防治污染和各類災害等規范形成一套標本兼治的環境立法體系。立法要堅決遏制一些地方政府官員片面追求經濟利益（GDP）的沖動，應當具有一定的超前性，向發展低碳經濟、綠色經濟傾斜；同時，要建立環境污染責任終身追究制和全過程行政問責制。

（二）強化制度實施執行力，提高違法成本

我國環境保護一直強調以行政管理為主導，政府起到主導作用。從近幾年的工作實踐來看，我國的環保行政主導一直呈現出不斷加強的趨勢。“十二五”期間，環保工作的重點是加大環境執法的力度，這使環保行政管理部門的作用更加重要。行政主導固然有其優勢，但其局限性也很明顯，這是因為，行政主導具有嚴格的隸屬關系，很容易出現部門分割、條塊分割，不能形成一個有機聯系的整體，造成體制上的混亂；還有，行政主導的方式降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境執法的功能。因此，要實現環境法治，必須強化制度執行力，提高違法成本。應當從以下幾個方面努力：

首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相結合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應參與其中。其次，生態保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍，這要取決于民法物權的完善，取決于經濟建設與環境保護關系的正確處理以及公眾環保意識的提高等各種因素。最后，建立以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環境公害的受害者提起訴訟。現行環境侵權訴訟是由民法通則規定的，由于環境侵權的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現“搭便車”現象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當今我國公眾法律意識普遍淡泊的情況下實施此舉不失為良策。當然，我們要正確理解和把握加大環境執法力度，在我國環境法治建設這一系統工程中，執法是末端環節，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標不治本，甚至會激化矛盾，為環境法治建設的發展埋下隱患。

（三）加大法律監督力度，抑制權力尋租

由于我國實行環境保護行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，因此法律監督尤為重要。如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段，那么法律監督則是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。可見法律監督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。

我國環保法律監督大體包括：立法機關的監督、行政機關的監督、輿論監督、各政黨和社會團體組織的監督、人民群眾監督等幾類。立法機關的監督在近年來發揮了重要作用，全國人大環境資源委員會多次聽取國務院和最高人民法院有關資源與環境保護的工作報告，對如何推動我國經濟建設的可持續發展的實施和加強環境保護工作提出了許多建設性意見，而且堅持法律監督與輿論監督相結合，組織并一直堅持進行中華環保世紀行和環境執法大檢查等活動。行政機關的監督以環境監理為核心，成立了專門的環境監理機構，旨在加強環境執法力度。各政黨和社會團體組織的監督主要以輿論監督的形式出現，但由于我國特殊的國情所決定，輿論監督開展程度不是很高，因而總體上作用有限。人民群眾的監督主要表現為以環境評價制度等為內容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環境意識，其次取決于制度的保證。因此，在制度的設計上，要充分保障人民群眾及媒體的監督權，規范企業的行為，抑制權利尋租，堅決查處和糾正個別地方干預環境執法的行為。

（四）提高公民環保意識與官員守法觀念

這里，公民的環保意識與官員守法觀念，不只是普法教育與司法權威方面的因素，更重要的是公民，特別是各級官員法律信仰的培養問題，要真正做到以人為本，為子孫后代負責。歐美等發達國家，通過資產階級民主革命，法治現代化道路已達二三百年之久，而我國由于長期封建統治思想根深蒂固，對環保法律總是持一種排斥態度，只有破壞環境的自由，而無保護環境的傳統。由于自然資源權比較抽象，人與自然的關系長期以來被讓位于勞動者與勞動對象的經濟關系而不是法律關系，由此看來，環保意識的深入人心還有一段很長的路要走。

2012年是“十二五”的重要之年，我國經濟已邁上穩步發展的快車道，但經濟發展和環境破壞歷來都是一對孿生子，因此加強環境法治建設刻不容緩。我們要學習和借鑒西方發達國家的成功經驗和失敗教訓，既不可盲目冒進，更不要裹足不前，而是要趨利避害。一個最為緊要的對策就是：管理者應當從教育、法治、法律監督等多方面努力，充分立足于我國的實際情況，探索出一條適合我國的切實可行的環境治理法治化的道路，這應該說是一個長期而又艱難的過程。

[1]中華人民共和國環境保護法

[2]國家環境保護部.“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設綱要

[3]李淑蘭.對我國環境法治建設的幾點思考[J]重慶職業技術學院學報，.2006(3)

[4]曹春苗,李云燕.環境治理中尋租的經濟學分析[J].環境管理，2011（4）

[5]盧莎,劉穎輝,李鐵新,石昌智,高栗.當前中國環境保護公眾參與存在問題與對策研究[J].四川環境，2011年（4）

[6]潘岳.環保部官員談環保問題[EB/OL].新浪網，2011年11月15日

作者單位：中共四川省南充市委黨校

責任編輯：惺睿