論新時(shí)期的基層信訪監(jiān)督工作
——以江蘇金壇市為例

張菊香，樊 瑩

(1．常州市紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)研究中心，江蘇常州213164;2．常州大學(xué)文法與藝術(shù)學(xué)院，江蘇常州213164)

論新時(shí)期的基層信訪監(jiān)督工作
——以江蘇金壇市為例

張菊香1，2，樊 瑩1

(1．常州市紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)研究中心，江蘇常州213164;2．常州大學(xué)文法與藝術(shù)學(xué)院，江蘇常州213164)

信訪監(jiān)督對人民群眾有效行使民主權(quán)利、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)和教育、保護(hù)干部具有重要意義。當(dāng)前基層信訪監(jiān)督工作存在思想認(rèn)識不到位、制度設(shè)計(jì)有缺陷、監(jiān)督效果有待進(jìn)一步提升等問題。要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)新基層信訪監(jiān)督工作的思路與機(jī)制。

基層信訪;民主權(quán)利;制度創(chuàng)新

信訪監(jiān)督是新形勢下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)信訪工作出現(xiàn)的新情況、新問題，總結(jié)出的一種新的工作方法，是黨紀(jì)監(jiān)督的有機(jī)組成部分，群眾監(jiān)督得以實(shí)現(xiàn)的有效途徑。重視研究和加強(qiáng)新時(shí)期的基層信訪監(jiān)督工作，對于保障人民群眾的民主權(quán)利、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。

一、加強(qiáng)新時(shí)期基層信訪監(jiān)督工作的重要意義

(一)信訪監(jiān)督是人民群眾行使民主權(quán)利的有效形式

我國是人民民主專政的社會主義國家，沒有民主就沒有社會主義，社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。信訪是人民群眾依據(jù)憲法等法律法規(guī)享有的民主權(quán)利， 《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例 (草案)》明確規(guī)定:人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。各級黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利。［1］

信訪監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對信訪舉報(bào)中反映的黨組織、黨員和行政監(jiān)察對象的問題采用一定方式進(jìn)行的監(jiān)督。［2］《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》充分肯定了信訪監(jiān)督:“各級黨委、紀(jì)委通過信訪處理，對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督，及時(shí)研究來信來訪中提出的重要問題。對重要信訪事項(xiàng)的辦理，應(yīng)當(dāng)督促檢查，直至妥善處理?！保?］666信訪監(jiān)督的適用范圍，包括監(jiān)督對象思想、工作和生活等方面的作風(fēng)問題，廉潔自律的一般性問題，輕微違紀(jì)問題等。這表明信訪監(jiān)督的核心是黨和人民群眾在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域的政治交往，是人民群眾經(jīng)由信訪行使民主權(quán)利，參與管理國家、監(jiān)督黨員干部的重要形式，體現(xiàn)了人民群眾參與國家管理的民主政治權(quán)利。

(二)信訪監(jiān)督是推進(jìn)反腐倡廉的重要環(huán)節(jié)

“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。”［4］16腐敗案件都有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，腐敗分子大多是逐步突破思想道德防線，從輕微違紀(jì)發(fā)展到嚴(yán)重違紀(jì)。這表明我們需要在思想道德防線和黨紀(jì)國法防線之間，構(gòu)建一道新的防線，使“滑坡者”能夠及時(shí)“剎車”，信訪監(jiān)督恰好能夠起到這種作用。加強(qiáng)信訪監(jiān)督工作，使黨和人民群眾保持密切聯(lián)系，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決黨員干部中的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)和黨風(fēng)好轉(zhuǎn)。

黨的十六大以來，尤其是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》和《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》頒布實(shí)施以后，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步認(rèn)識到，開展信訪監(jiān)督是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的有效途徑，是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。首先，信訪監(jiān)督能夠?yàn)椴樘庍`法亂紀(jì)案件和嚴(yán)重不正之風(fēng)提供重要線索。信訪中反映的問題大多數(shù)是符合實(shí)際情況的，在揭露腐敗、提供案件線索和查清問題方面都發(fā)揮著重要作用，紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)查處的許多案件就是由信訪提供的線索。其次，信訪監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)在黨風(fēng)、社會風(fēng)氣中一些帶有苗頭性的問題，腐敗中帶有傾向性的新問題，以及影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的潛在性問題。分析和歸納這些問題，能夠發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制上存在的漏洞，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門制定政策提供依據(jù)。

(三)信訪監(jiān)督是挽救、教育、保護(hù)干部的重要舉措

對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是一種制約措施，又是一種保護(hù)手段，這是信訪監(jiān)督的重要特征。開展信訪監(jiān)督，及時(shí)處理真正存在的問題，防止發(fā)展成重大問題，是挽救黨員干部;及時(shí)檢查糾正較輕的問題，提醒監(jiān)督對象注重小節(jié)，是教育黨員干部。同時(shí)，信訪中也存在著一些不符合實(shí)際情況的揭發(fā)、舉報(bào)，部分是由于舉報(bào)人不負(fù)責(zé)任，僅憑印象或道聽途說;部分是因?yàn)橛行┡e報(bào)人別有居心，他們捏造事實(shí)、誣告陷害他人。還受到錯(cuò)告或誣告的監(jiān)督對象以清白，是保護(hù)黨員干部。2007年以來，金壇市各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共實(shí)施信訪告知13次，發(fā)放信訪通知書17次，信訪談話75人次，大量信訪舉報(bào)問題通過信訪監(jiān)督得到了妥善處理。面對面地開展信訪監(jiān)督，使許多領(lǐng)導(dǎo)干部受到了直接的黨風(fēng)廉政教育，增強(qiáng)了廉潔自律意識，嚴(yán)防了作風(fēng)問題和“小節(jié)”問題向腐敗問題發(fā)展。金壇市反映領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是鄉(xiāng) (科)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部問題的信訪舉報(bào)，占檢控類信訪總量的比重呈逐年下降趨勢，由2007年的34.29%降至2010年的22.39%。

二、當(dāng)前基層信訪監(jiān)督工作中存在的問題

從上世紀(jì)90年代以來，基層信訪監(jiān)督工作在保障人民群眾的民主權(quán)利、快速核實(shí)問題挽救教育黨員干部、以及化解矛盾等方面均起到了重要作用。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前工作中仍然存在著很多不足，亟需我們進(jìn)一步研究和解決。

(一)思想認(rèn)識存在片面性

發(fā)揮信訪監(jiān)督的作用，離不開幾方面的合力，即黨委和政府的高度重視、人民群眾的積極參與、信訪部門的高效率工作，以及被監(jiān)督對象的主動(dòng)配合。然而在實(shí)際工作中，這幾方面都存在著認(rèn)識不足的問題。

一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對黨的群眾路線理解不深刻，群眾觀念淡薄，缺乏聯(lián)系群眾、傾聽群眾呼聲的民主意識，對群眾上門信訪舉報(bào)以各種理由拒之門外。部分干部對信訪監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明確，存在“領(lǐng)而不導(dǎo)，分而不管”，“會上講起來很重要，會后忙起來就擠掉”等現(xiàn)象。

二是少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部受社會上以辦案力度評價(jià)紀(jì)檢監(jiān)察工作的影響，認(rèn)為信訪監(jiān)督對違紀(jì)黨員干部起不到真正的約束作用，反而會導(dǎo)致案件線索流失，給以后查辦案件增加難度。因此存在重懲處輕監(jiān)督的思想，使信訪監(jiān)督職能的有效履行打了折扣。

三是部分被監(jiān)督對象存在抵觸情緒，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門對其實(shí)施信訪監(jiān)督是找岔子，對信訪監(jiān)督敷衍應(yīng)付，降低了信訪監(jiān)督的效果。

四是部分信訪舉報(bào)人認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)搞信訪監(jiān)督，打打招呼放其過關(guān)，是大事化小、小事化了，甚至認(rèn)為是通風(fēng)報(bào)信、官官相護(hù)、壓案不查。

(二)信訪監(jiān)督制度設(shè)計(jì)存在缺陷

明確、規(guī)范信訪監(jiān)督的對象、范圍、方式、程序、結(jié)果運(yùn)用等，使信訪監(jiān)督有章可循，避免隨意性，對信訪監(jiān)督的成效至關(guān)重要。但由于信訪監(jiān)督開展時(shí)間不長，仍然處在探索階段，在制度設(shè)計(jì)上存在著一些缺陷。

一是信訪監(jiān)督的適用問題定性模糊。信訪監(jiān)督的內(nèi)容是被監(jiān)督對象的作風(fēng)問題、一般廉潔自律問題，以及輕微違紀(jì)但不構(gòu)成處分的問題。然而，“一般”、“輕微”的定性模糊，缺乏統(tǒng)一的考量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中的主觀隨意性較大。使信訪舉報(bào)中面廣量大的一般風(fēng)紀(jì)問題，因缺乏依據(jù)和尺度得不到及時(shí)有效處理，容易不了了之。

二是信訪監(jiān)督的實(shí)施程序缺乏規(guī)范性。程序很重要，會影響信訪監(jiān)督實(shí)施的結(jié)果。目前在信訪監(jiān)督的實(shí)施中存在的問題主要有，在信訪監(jiān)督對象的確定上，有時(shí)不經(jīng)過認(rèn)真思考，不經(jīng)過集體研究，僅憑分管領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意愿就草草確定;在信訪監(jiān)督內(nèi)容的審核批準(zhǔn)上，有時(shí)不經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，有時(shí)不按照干部的管理權(quán)限審批。

三是信訪監(jiān)督的方法缺乏創(chuàng)新。信訪監(jiān)督的方法應(yīng)該適應(yīng)信訪監(jiān)督向廣度和深度推進(jìn)的需要，以及信訪監(jiān)督功能的拓展不斷創(chuàng)新。

金壇市2001年探索建立了“兩書一談”制度，即發(fā)放信訪通知書、信訪建議書和進(jìn)行誡勉談話，但是隨著形勢的發(fā)展，這三種方式顯得不規(guī)范、不系統(tǒng)、不全面，影響了信訪監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(三)信訪監(jiān)督效果有待進(jìn)一步提升

基層信訪監(jiān)督工作開辟了新形勢下解決信訪問題的新途徑。然而由于種種原因，信訪監(jiān)督的效果有待進(jìn)一步提高。

一是因?yàn)樾旁L監(jiān)督具有群眾性特點(diǎn)。信訪監(jiān)督是群眾監(jiān)督的轉(zhuǎn)化形式，是群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，這決定了信訪監(jiān)督既具有組織監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性等特點(diǎn)，同時(shí)也具有群眾監(jiān)督的非權(quán)威性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)，監(jiān)督內(nèi)容在一定程度上難以確定，監(jiān)督效果存在著不確定性。

二是因?yàn)楫?dāng)前基層信訪監(jiān)督的覆蓋面存在“三多三少”現(xiàn)象。即對鄉(xiāng)科級和部門中層領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪監(jiān)督多，對農(nóng)村基層干部的信訪監(jiān)督少;涉及輕微違紀(jì)問題的多，涉及苗頭性、傾向性、潛在性問題的少;有關(guān)廉潔自律方面的問題多，有關(guān)作風(fēng)效能方面的問題少。

三是因?yàn)樾旁L監(jiān)督結(jié)果缺乏約束性。由于信訪監(jiān)督與其他監(jiān)督形式銜接不夠，導(dǎo)致信訪監(jiān)督缺乏權(quán)威性。而信訪監(jiān)督的失之于“軟”，很可能姑息了被監(jiān)督對象對“小錯(cuò)”的麻痹松懈思想，導(dǎo)致重大違紀(jì)違法問題的發(fā)生。

三、加強(qiáng)基層信訪監(jiān)督工作的對策思考

信訪監(jiān)督是一項(xiàng)行之有效的監(jiān)督創(chuàng)新，當(dāng)前要從深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，與時(shí)俱進(jìn)，積極探索加強(qiáng)和改進(jìn)信訪監(jiān)督工作的新思路、新措施和新方法，尤其要“著力加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，提高基層預(yù)防和妥善處理信訪問題的能力?！保?］965

(一)提高思想認(rèn)識

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》明確指出了做好信訪和信訪監(jiān)督工作的重要性，提出各級黨委、政府一定要“從提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，深刻認(rèn)識做好新時(shí)期信訪工作的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)做好信訪工作的責(zé)任感和使命感，自覺把信訪工作放在構(gòu)建社會主義和諧社會的重要位置，切實(shí)抓緊抓好?！保?］960當(dāng)前要加大懲防體系 《實(shí)施綱要》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》的宣傳力度，講清楚信訪監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、反腐倡廉建設(shè)、解決信訪舉報(bào)問題等的關(guān)系，提高各級黨政組織、紀(jì)檢監(jiān)察部門和廣大黨員干部對信訪監(jiān)督工作的認(rèn)識，增強(qiáng)開展信訪監(jiān)督的責(zé)任感，自覺、主動(dòng)地接受信訪監(jiān)督。正確對待群眾反映的問題，決不允許打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人。要建立健全黨委、政府、紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)參加的信訪舉報(bào)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對信訪監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要成立專門班子，研究部署信訪監(jiān)督工作，做好對重點(diǎn)對象的監(jiān)督工作。同時(shí)進(jìn)一步做好信訪監(jiān)督知識的宣傳與普及，提高人民群眾對信訪監(jiān)督的認(rèn)識和了解，調(diào)動(dòng)他們依法依紀(jì)參與信訪活動(dòng)的積極性。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)

“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！保?］17信訪監(jiān)督工作要上新臺階，必須靠完善的制度體系支撐。深化信訪監(jiān)督制度建設(shè)，要把堅(jiān)持和發(fā)展結(jié)合起來，堅(jiān)持管用、有效的原則。既要對信訪監(jiān)督的經(jīng)常性工作，如應(yīng)該把握的范圍、原則、內(nèi)容、方法和程序等，繼續(xù)充實(shí)、調(diào)整和完善，又要圍繞提高信訪監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平，重點(diǎn)研究定性定量的設(shè)計(jì)問題。同時(shí)對被監(jiān)督對象消極配合、整改不到位、打擊報(bào)復(fù)、信訪事項(xiàng)泄密、舉報(bào)人重復(fù)信訪等問題，制定相關(guān)配套措施，形成依法、有序、務(wù)實(shí)、高效的信訪監(jiān)督制度體系。

金壇市于2007年出臺《金壇市紀(jì)檢監(jiān)察信訪監(jiān)督實(shí)施辦法》，對信訪監(jiān)督的依據(jù)、實(shí)施對象、主要方式以及相關(guān)責(zé)任等作了具體規(guī)定。2010年制定了《金壇市紀(jì)檢監(jiān)察信訪監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》，對信訪監(jiān)督的提出、審批、整改等，從量的層面作出具體規(guī)定。結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》的規(guī)定，金壇市明確了14類應(yīng)當(dāng)實(shí)施信訪監(jiān)督的情形，進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)了全市的信訪監(jiān)督工作，使信訪監(jiān)督工作有章可依，循序漸進(jìn)。

(三)創(chuàng)新工作機(jī)制

信訪監(jiān)督制度需要隨著形勢發(fā)展不斷完善，創(chuàng)新才能使之充滿活力，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

一是創(chuàng)新信訪監(jiān)督方式。信訪監(jiān)督實(shí)踐性很強(qiáng)，方式要依據(jù)工作中出現(xiàn)的新情況新特點(diǎn)加以調(diào)整和完善，在保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新。2007年，金壇市將信訪告知、信訪通知書、誡勉談話、信訪建議書，以及責(zé)成召開專題組織生活會作為基本監(jiān)督方式，確保信訪監(jiān)督能夠因情施策、要求落實(shí)、效果明顯。

二是開辟新的信訪監(jiān)督信息渠道。要適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢，在強(qiáng)化原有信訪舉報(bào)渠道功能的同時(shí)，拓展信訪監(jiān)督信息源。包括開通綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪、QQ舉報(bào)、手機(jī)短信舉報(bào)、信訪代理等渠道，建立信訪監(jiān)督信息采集制度，拓寬監(jiān)督視野。

三是擴(kuò)大信訪監(jiān)督范圍。信訪監(jiān)督應(yīng)包括行政行為、辦事效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等方面的投訴舉報(bào)，要準(zhǔn)確把握監(jiān)督重點(diǎn)，著力解決好土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴等群眾反映強(qiáng)烈的問題，避免出現(xiàn)小事拖大、大事拖炸等嚴(yán)重問題。

四是規(guī)范信訪監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用對信訪監(jiān)督工作具有放大效應(yīng)，信訪監(jiān)督實(shí)施過程結(jié)束后，紀(jì)檢監(jiān)察部門必須依法、有序運(yùn)用監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)與案件查辦、執(zhí)法監(jiān)察、黨風(fēng)廉政、組織人事、宣傳、審計(jì)等部門的協(xié)調(diào)配合，把結(jié)果運(yùn)用與干部管理教育，以及從源頭預(yù)防腐敗相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信訪監(jiān)督效果的最大化。

［1］編寫組.黨政機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)申訴工作常用法規(guī)［M］．北京:中國方正出版社，2001．

［2］徐喜林.論信訪監(jiān)督［J］．河南社會科學(xué)，2009(7):196．

［3］中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來重要文獻(xiàn)選編 (上)［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2005．

［4］胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［M］．北京:人民出版社，2011．

［5］中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來重要文獻(xiàn)選編 (下)［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2008．

On Supervision of Grassroots Petition in the New Period—Taking Jintan City in Jiangsu Province as an Example

ZHANG Ju—xiang1，2，F(xiàn)an Ying1
(1.Changzhou Discipline Inspection and Supervision of Complaint and Accusation Research Centre;2.School of Humanities，Law and Art，Changzhou University，Changzhou 213164，China)

Petition supervision is of great significance for the masses to exercise their democratic rights effectively，to promote the construction of anti－ corruption，to educate and protect the cadres．At present，there are problems in grassroots petition supervision，for example，ideological understanding does not reach the designated position，defectives in system design，supervision effect needs further improvement．The work idea and mechanism of grassroots petition supervision should be innovated from the strategic height of implementing the Concept of Scientific Development．

grassroots petition;democratic rights;institutional innovation

D262.6

A

2095－042X(2012)03－0014－04

2012－04－15

張菊香 (1970—)，女，江蘇武進(jìn)人，博士，副教授，主要從事中共黨史研究。

(責(zé)任編輯:劉志新)