構建中國特色碳稅制度*
——碳稅制度與碳排放權交易制度比較

沈 忱

(南京大學法學院，江蘇 南京 211102)

構建中國特色碳稅制度*
——碳稅制度與碳排放權交易制度比較

沈 忱

(南京大學法學院，江蘇 南京 211102)

應對氣候變化、減少溫室氣體排放已成為全球迫在眉睫、刻不容緩的重大問題，我國政府為此也發(fā)布了政策方案，但依舊沒有具體的制度來貫徹實施。而通過總結比較一些發(fā)達國家不同類型的減排機制，我們發(fā)現碳稅制度更適合中國。因此，必須盡快構建中國特色的碳稅制度，并從法律上予以保障，加大其實施力度，為減緩全球變暖趨勢做出貢獻。

碳排放權交易;碳稅;法律保障

隨著哥本哈根環(huán)境峰會的召開，越來越多的人開始關注全球變暖，關注二氧化碳減排。各國也開始出臺新政策、新法律來應對全球變暖問題。但對于如何應對氣候變化，減少溫室氣體排放，完善法律保障措施，存在著很大的爭議，有的學者不主張制定新的專門性的“應對氣候變化法”，而是主張在既有的法律框架下，通過完善大氣污染防治法來構建我國應對氣候變化的法律體系，并且認為應盡快出臺一部綜合性的能源基本法。有的學者則建議制定“低碳經濟促進法”。無論制定什么法律，都要先確定立法原則和制度，立法這個角度過于寬泛，筆者通過比較碳排放權交易制度和碳稅制度，旨在探討哪種制度更適合中國，并且討論一下構建這種制度的可行性。

一 碳排放權交易制度與碳稅制度概述

降低溫室氣體排放的手段主要包括直接管制、碳排放權交易和碳稅三種。現在很少利用直接管制的方法來控制溫室氣體排放，世界各國主要利用碳排放交易和碳稅兩種制度，而這兩種制度各有千秋，究竟哪種制度更適合中國，首先應了解兩種制度的理論及實踐情況。

(一)碳排放權交易制度

1.理論。碳排放交易制度的原理也就是排污權交易制度。排污權交易制度主要是指由政府部門根據制定的污染控制目標，向污染源發(fā)放排污許可證，并允許許可證在各污染源之間交易的制度。其實質是通過利用市場來使得排污額度得到合理分配［1］。

碳排放權交易制度即是根據總的溫室氣體控制目標發(fā)放碳排放權許可證并允許許可證在不同的碳排放污染源之間交易的制度。假設在一個環(huán)境系統(tǒng)中有甲乙兩個污染源，若政府在這個環(huán)境系統(tǒng)中的碳排放控制目標是10000公噸，則在碳排放交易制度下，可以向甲乙兩個污染源各發(fā)放5000公噸的碳排放權許可證，并且準許這種許可證在市場上交易。若甲污染源的碳排放量較少，則可以將剩余的碳排放權放于市場上出售，乙污染源的碳排放量超出許可證規(guī)定數額時，則可以通過購買碳排放權實現少治理、多排放，一般治理成本總是高于購買成本的。這樣一來，碳排放權通過市場交易機制得以合理有效的分配，這個環(huán)境系統(tǒng)的總體碳排放治理成本便降低了。同時，由于剩余碳排放權的出售，甲污染源也借此盈利，從而更有動力采取措施改進碳排放處理技術及設備，更多地控制碳排放量。完善的碳排放權交易制度還將碳排放權的儲存納入其中，把富余的碳排放權儲存起來，可以促使企業(yè)積極減少當期的碳排放量，儲存富余的碳排放權以便擴大生產規(guī)模時使用。

2.實踐。①美國。美國是最早開始排污權交易理論研究的國家，也是交易實踐經驗最豐富、取得成果最多的國家。雖然美國《清潔空氣法案》監(jiān)管的污染物不包括二氧化碳，但美國環(huán)保局擬建國家二氧化碳報告制度。2009年，美國環(huán)保局提議建立一個全國系統(tǒng)，報告主要排放者的二氧化碳和其他溫室氣體排放情況。該登記制最初于2007年的一項能源法案中提出，登記制將為二氧化碳和其他溫室氣體的監(jiān)管奠定基礎。美國總統(tǒng)奧巴馬表示，希望通過立法限制溫室氣體排放量，并創(chuàng)立污染權交易市場。

②德國。德國于2002年初，便開始著手實施碳排放權交易制度的基礎工作，當時德國聯(lián)邦環(huán)保局不僅組建了專門的管理機構，對企業(yè)機器設備進行了全面調查、研究，還建立與碳排放權交易相關的法律等，目前已形成了較全面的法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》(2004年7月生效)、《溫室氣體排放權分配法》(2004年8月生效)、《排放權交易收費規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。除此，聯(lián)邦政府還組建聯(lián)邦環(huán)保局排放交易處這個專門機構來管理碳排放權交易事務。

③澳大利亞。澳大利亞政府提出的“碳污染削減計劃”旨在建立“總量控制和碳排放交易”機制。根據計劃，澳大利亞2020年前將溫室氣體排放量在2000年基礎上減少5%。這項方案定于2011年7月起實施。但2010年4月，澳大利亞政府決定推遲實施碳排放交易計劃至少三年，因為該計劃在國會遇到阻力，加上選民的支持度也有所下降。

(二)碳稅制度

1.理論。碳稅是指針對排放二氧化碳所征收的稅。碳稅通常是按碳在燃煤、汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品中所占的比例來征稅，以實現減少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。建立碳稅制度并以此來控制二氧化碳的排放量，可以使不同企業(yè)根據各自的控制成本來選擇控制量。例如，若每公噸碳征稅10元，甲企業(yè)排放了10000公噸，為此，要繳納10萬元稅款，如果甲企業(yè)增加碳排放量，便要增加稅款，但同時可能會使財政超支，因此，甲企業(yè)排放滿10000公噸后就放棄生產不再排放，從而減少稅款的支出。一般，當繳納稅款高過生產收入后，企業(yè)都會控制生產、控制排放，這就是建立碳稅制度的內涵，使不同企業(yè)根據各自的成本來選擇控制量。并且，征稅較之排污交易、罰款等手段，在同樣的排污控制量的情況下，實施成本相對要低。

2.實踐。①丹麥。丹麥早在20世紀70年代就開始對能源消費征稅。1990年，丹麥利用能源和二氧化碳碳稅刺激能源節(jié)約和能源替代。1992年，丹麥成為第一個對家庭和企業(yè)同時征收碳稅的國家，征收范圍包括除汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。1996年，丹麥引入了由二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅三個稅種組成的新稅［2］。評估顯示，征收這種新稅，企業(yè)節(jié)省10%的能源消耗，并且到2005年，企業(yè)將減少3.8%的二氧化碳排放量。

②芬蘭。芬蘭于1990年引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料，計稅基礎是含碳量。1994年，芬蘭對能源稅進行了重新調整，調高了稅率，大部分能源征收燃料稅，對柴油和汽油實行差別稅收，對煤炭和天然氣不征收基本稅，只征收碳稅，工業(yè)中使用的原材料和國際運輸用油免稅。1990年至1998年九年之間，芬蘭因為碳稅而有效抑制約7%的二氧化碳排放量［3］。

③瑞典。瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅，征稅范圍包括所有燃料油，電力部門被排除在納稅人之外，計稅基礎是含碳量，燃料油進口商、生產商不僅要納稅，就連燃料油的儲存者也要繳納稅款。隨著碳稅的執(zhí)行，瑞典二氧化碳排放減少了，1987年至1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%，1994年瑞典評估顯示，由于碳稅的實施，促使許多能源生產廠家更換燃料，選擇了含碳量更少的燃料。

二 碳排放交易制度與碳稅制度比較

(一)理論基礎不同

雖然碳排放權交易制度和碳稅制度同是基于市場機制的間接減排手段，但二者的理論基礎卻截然不同，碳排放權交易制度的理論基礎是科斯定理，碳稅制度的理論基礎則是“庇古稅”。由于理論基礎上的差異，二者的作用方式也完全不同。前者屬于數量干預，即在規(guī)定總碳排放量的前提下，由市場機制來決定碳排放權在不同經濟主體之間的分配。后者則屬于價格干預，試圖通過相對價格的改變來引導經濟主體的行為，達到降低排放數量的目的［4］。

(二)實踐效果不同

1.減排成本不同。第一，信息成本不同。實踐中，碳排放權交易只需了解碳排放的社會成本信息，即減排目標和需要發(fā)放的碳排放權配額，不需要再了解排放者的個體成本信息。因為碳排放權配額一經確定，排放者就會根據自身的減排成本和碳排放權的市場價格來決定碳排放權交易，這種交易會使碳排放權得到最有效分配，無須政府再付出額外的成本搜集排放者個體的成本信息。相較而言，碳稅所需的信息相對復雜。征收碳稅，政府需要獲得每個排放者的個體成本信息，以及排放所導致的社會成本的信息。若征收對象很廣泛的話，獲取這樣的信息難度非常之大。信息的偏差會導致稅率偏離最優(yōu)的水平，進而將限制碳稅的有效性，無法發(fā)揮其效用。稅率過低無法達到減排的目的，稅率過高又將引起新的社會問題。

第二，實施成本不同。實施成本是指將減排機制投入運行所需的成本。碳排放權交易的實施需要建立配額制度、設置排放上限，需要建立碳排放權交易體系，需要建設交易平臺、清算結算制度以及相關的市場監(jiān)管體系，這些新制度新設施的建立，耗時間長、涉及面廣、工程量大，因此碳排放權交易制度的實施成本較高。而碳稅制度的實施就較為簡單，只需要在已有的稅收體系中新設一個稅種，所有相關的活動都可以依托現有的稅收體系來展開，實施成本相對較低，在推行上更加簡便易行。

2.減排效果不同。碳排放權交易中，總排放配額一經確定，總的減排目標也就明確了。排放者選擇采取怎樣的方式、以最低的成本在不超過配額的情況下盈余創(chuàng)收。排放者通常通過三種途徑來緩解排放配額的約束∶一是停止生產、降低產量;二是采用新技術，減少排放量;三是在交易市場上購買排放許可配額。這三種情況均能實現減排目標，后兩種還能激勵排放者發(fā)展自身清潔生產技術或是尋找新型環(huán)保替代能源，以達到節(jié)約能源的目的。

而碳稅的征收，會改變排放者的成本，因此來引導排放者行為的調整，但這種調整是不確定的。排放者通常有以下幾種行為∶一是停止生產、降低產量;二是采用新技術，減少排放量;三是通過提高產品價格，將新增成本轉嫁給下游消費者。若是前兩種行為調整，將有助于二氧化碳減排，但在第三種情況下，碳稅的實施只能起到財政增收作用，并不能對排放行為形成約束，碳稅成本大部分被最終消費者所承擔。這點上來看，碳稅的減排效果具有相當的不確定性。

三 中國國情對碳排放權交易制度與碳稅制度的選擇

碳排放權交易與碳稅兩個制度各有優(yōu)缺點∶碳排放權交易適用范圍較窄，但若能排除大企業(yè)壟斷交易份額這一缺陷，減排效果還是比較明顯的，并且有利于市場經濟的發(fā)展與完善;碳稅適用范圍寬泛，不僅可以約束企業(yè)，還可以約束個人，但碳稅的減排效果具有不確定性，并且稅收的三大特征——強制性、無償性、固定性，可能引起抵制情緒，不過國家的更多干預能夠預防市場經濟的失效。

(一)范圍對象

中國是一個有著13億人口的發(fā)展中大國，雖然企業(yè)是主要的溫室氣體排放污染源，但是眾多人口生活中排放的二氧化碳，也不容小覷。然而，僅僅適用碳排放權交易制度，將忽視對家庭及個人的約束。從如此廣范圍的對象來看，實施碳稅制度更具有科學性。

(二)經濟制度

中國作為一個社會主義初級階段國家，市場經濟也處于一個發(fā)展尚需健全的時期，因此，市場經濟失效的情況較為容易出現。若是適用碳排放權交易制度，很可能出現一些企業(yè)壟斷、控制碳排放權配額的情況。因此，碳稅可能會更適合宏觀調控占有優(yōu)勢的中國政府。

(三)體系平臺

由于目前中國沒有關于碳排放權交易的交易平臺，所以有關碳排放權交易的所有配套設施都要新設。而碳稅只是在整個稅收體系中新增一種稅種，可以沿用稅收體系中的所有配套設施，因此碳稅實施起來更加簡便。

由此可見，碳稅似乎更適合中國，若是能克服碳稅的局限性，那么實施碳稅將更具有可操作性。下面是筆者對于克服碳稅局限性的一些思考。

四 構建具有中國特色的碳稅制度

(一)建立碳稅累計制

為單純以價格干預的碳稅制度增添數量干預的模式，即有總量控制模式的碳稅制度，暫且稱其為稅收的累積制。碳稅是試圖通過相對價格的改變來引導經濟主體的行為，達到降低排放數量的目的。雖然價格會影響數量，但通過價格來限制數量是一種間接的方法，不如直接限制數量，如果在企業(yè)將碳稅轉嫁給消費者以后，排放量對于企業(yè)來說，并沒有任何限制。因此，為碳稅制度增添總量控制模式，筆者認為能夠彌補碳稅減排效果的不確定性。

(二)采取分類計算稅率

分類計稅標準出現在卷煙產品稅與消費稅中，不同價格的卷煙按不同的稅率征稅。碳稅的稅率應由專家來設定，筆者不是學稅制的，不在這里做深入研究。將分類計稅標準應用到碳稅中，也就是排放A數額及以下二氧化碳的，按a稅率征稅;超出A數額，不足B數額，按b稅率征稅;以此類推。這樣，能夠避免單一稅率的單調性。

(三)創(chuàng)建稅收返還與獎勵制度

由于稅收具有強制性、無償性和固定性的特征，碳稅制度不僅沒有碳排放交易對企業(yè)的刺激作用，反而可能會引起企業(yè)、人民的抵觸情緒。征收碳稅的主要目的在于限制二氧化碳的排放，而不是在于增加財政收入，因此，如果企業(yè)、家庭、個人對二氧化碳減排作出了貢獻的，可以視情節(jié)給予碳稅減免、碳稅返還。若是適用碳排放交易制度，企業(yè)可以通過自身技術的改造節(jié)省碳排放配額，交易碳排放權配額能夠獲得相應的經濟利益，但是碳稅卻是完全的只出不進，好一點的情況也就是能保證不出，和碳排放交易制度相比，缺少了激勵作用。因此，僅僅碳稅減免、碳稅返還是遠遠不夠的，還應規(guī)定獎勵、財政補貼或者其他優(yōu)惠制度來吸引更多的企業(yè)改進設備減少排放。

(四)創(chuàng)建碳關稅制度

我們國家理應建立碳關稅財富調節(jié)機制，將征收到的稅收用于補貼能源消費量較低的低收入人群、補貼對清潔能源和節(jié)能技術的研發(fā)、補貼國家用于保障能源供應的投入，而不是增加政府財政收入。當然，國家之間也可以建立碳關稅財富調節(jié)機制，若是沒有相應的稅收反饋、調節(jié)和補償機制，那么發(fā)展中國家在碳減排方面根本得不到有效的資金幫助，違反了人類公平發(fā)展的基本準則。因此，合理地建立碳關稅財富調節(jié)機制是非常必要的。

碳關稅中涉及到的監(jiān)測問題使得碳關稅的實際可操作性相當困難。監(jiān)測產品類型龐雜、各國不一，所以非常復雜而且不具有可操作性，所征收的稅費數額各國也有爭議。若是委托一個國際公認的權威第三方機構負責執(zhí)行這一職能，統(tǒng)一標準，不僅增加了可操作性，還能讓各個國家信服。

如今，國際上許多國家已經采用了碳關稅，為了和國際減排工作接軌以及實現國際貿易上的公平，我國也應創(chuàng)建碳關稅制度，這樣不僅能在全球范圍內促使二氧化碳減排，而且還能更好地保護國內產品與出口產品企業(yè)的利益。

(五)給予碳稅制度法律上的保障

當碳稅制度確定為我國二氧化碳減排的基本制度時，必須對其進行立法規(guī)定，尤其從程序這一方面。目前，我國地方稅務出現擅自返還稅收超億的情況，碳稅更應該借鑒，不僅要規(guī)定其違法，還應對違法后的處罰予以規(guī)定，有了處罰才能保證法律不是一紙空文。總之，以碳稅制度為基礎，建立抑制全球變暖、減少溫室氣體排放的低碳法律體系，刻不容緩。

［1］羅麗.美國排污權交易制度及其對我國的啟示［J］.北京理工大學學報(社會科學版)，2004，(1).

［2］魏云捷.碳稅的國際經驗及啟示［J］.中國證券期貨，2011，(5).

［3］張克中，楊福來.碳稅的國際實踐與啟示［J］.稅務研究，2009，(4).

［4］曾剛.碳稅和碳交易，中國該選哪個［EB/OL］.當代金融家網，2010－03－18.

(責任編校:簡子)

F810.422

A

1008－4681(2012)01－0067－03

2011－11－24

沈忱(1986－)，女，貴州清鎮(zhèn)人，南京大學法學院碩士生。研究方向∶環(huán)境與資源保護法。