-我國社區矯正制度的路徑選擇——以檢察機關社區矯正法律監督為視角

程家敏 ,羅 浩

(1.景德鎮市人民檢察院;2.景德鎮市昌江區人民檢察院,江西 景德鎮 333000)

當前,我國進入改革發展的關鍵時期,這既是經濟社會發展戰略機遇期,也是社會矛盾的凸顯期。在這種情況下,中央政法委提出了深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作。2011年2月25日,十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》(以下簡稱《刑法修正案(八)》),明確規定對判處管制、緩刑、假釋的罪犯依法實行社區矯正,這是社區矯正試行七年來第一次出現在刑法條文中,標志著我國社區矯正在法律層面上得以確立,體現了社會管理創新在刑罰上的突破。我國刑罰正逐步輕緩化,行刑正逐步社會化。

一、我國社區矯正的內涵與現狀

1.社區矯正的內涵

社區矯正(Community correction),是與監禁矯正相對的一種行刑方式,指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內,由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下,在判決、裁決或決定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習,并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。①參考《江西省社區矯正工作暫行辦法》社區矯正不同于傳統刑罰執行制度,關鍵在于其不是將懲罰放在首位,而是注重刑罰執行的教育性,將矯正作為終極目標,實現罪犯提前“回歸社會”。

2.社區矯正的現狀

2003年,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合頒布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》,要求試點地區開展社區矯正試點工作,積極探索刑罰執行制度改革。2009年社區矯正在全國全面試行,覆蓋面穩步擴大,社區矯正人員數量不斷增長。截至2010年12月底,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團已開展社區矯正工作,覆蓋全國91%的地(市、州)、72%的縣(市、區)和65%的鄉鎮(街道)。各地累計接收社區矯正人員59.8萬人,現有社區矯正人員27.8萬人。

雖然《刑法修正案(八)》首次在立法層面上對社區矯正作了規定,奠定了我國社區矯正制度的法律基礎,但是按照《立法法》第九條,刑罰的執行(包括非監禁刑的執行)仍然是法律的保留事項,地方性的法律、法規不應作過多規定。因此,我國迫切需要出臺《社區矯正法》。

(1)社區矯正強制約束力不夠。根據江西省《社區矯正試點工作暫行辦法》的規定,司法行政機關具體負責社區矯正日常工作,但實際上這一工作一般由鄉鎮司法所承擔。社區矯正服刑人員常以經濟、生活困難等為由不參加社區矯正,而司法行政機關又沒有實質約束力強制其參加活動,社區矯正形同虛設。目前各地都有社區矯正的相關暫行規定,但強制約束力不夠。雖然依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條,被依法執行管制、剝奪政治權利或者在緩刑、保外就醫等監外執行中的罪犯或者被依法采取刑事強制措施的人,有違反法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理規定的行為,處五日以上十日以下拘留,并處二百元以上五百元以下罰款,但這在實踐中存在一定的問題,即對不配合社區矯正的服刑人員進行處罰,仍然需要公安機關的積極配合,具體操作程序繁瑣,實際效果較差。

(2)社區矯正適用率低。《刑法修正案(八)》雖然提出了對于管制、緩刑、假釋必須進行社區矯正。但由于要積極推行司法上的犯罪化[2],再加之地區經濟發展不平衡,人口流動性大等因素,適用社區矯正存在種種困難。同時,由于管制、緩刑、假釋等法律規定相對籠統,辦案人員又本著“安全第一”的原則,導致社區矯正適用率仍較低。

(3)檢察監督的方式和手段缺乏。依據2008年最高人民檢察院頒發的《人民檢察院監外執行檢察辦法》的規定,無論是交付執行檢察,還是監管活動變更執行檢察、終止執行檢察等,檢察的手段無非是書面檢察、實地考察,與有關人員或組織談話[1]。檢察監督的方式單一,缺乏切實有效的措施監督矯正機構,導致脫管漏管現象時有發生。同時,檢察機關對社區矯正機構的“糾正違法通知書”沒有強制約束力,而按照《人民檢察院監外執行檢察辦法》,如果社區矯正不予糾正,檢察機關只能向上一級人民檢察院監所部門報送并續報檢察糾正情況,其實際執行效果較差。

(4)檢察機關對社區矯正機構的監管存在漏洞。各地檢察機關發展不平衡,有的基層檢察院沒有相應的監所部門,監所監督由偵監科干警兼任,監外執行的監督更是流于“文件傳遞”的形式,部分監所收到判處緩刑等的判決后,只對社區矯正機構通報而沒有及時跟進。同時,檢察機關對監所的考核考評還不到位,使得社區矯正監督變成了檢察機關的“副業”。

二、國外社區矯正及其監督制度借鑒

美國目前有28個州通過了社區矯正法。美國社區矯正制度的基本內容有審前釋放、緩刑與假釋和重歸社會方案。美國社區矯正制度的規定貫穿于整個刑事司法活動過程中。在刑事案件審理前,一部分被告通過保釋、監督釋放、監督勞動釋放等途徑交由社區矯正機構監管,而不再進入刑事審判;一部分被告通過調解、延遲起訴等方式進行轉處,亦交由社區矯正機構監管。同時,還有被判緩刑的犯人在緩刑監督官員的矯治與監管下在社區內或社區矯正機構內接受緩刑監督;被判監禁刑的犯人,服滿一定刑期,可因有條件或到期釋放、赦免、減刑、假釋或參加重返社會活動等不同方式得以釋放,而在釋放前,犯人一般都要參加釋前訓練、勞動釋放、教育釋放、社區扶助等不同內容的社區矯正項目。美國社區矯正的形式多元,拓寬了社區矯正的發展空間。當然,美國社區的矯正方法也時常受到批評,但是除了監獄和看守所,社區矯正仍是其矯正的一個重要部分,事實上,社區矯正承擔了對大多數刑事犯罪人的監管[5]。

在大陸法系國家,檢察機關在監督方式上主要以強勢的檢察指揮執行,對執行刑罰活動中的一些重要事項有處理決定權。如《法國刑事訴訟法》第七百四十一條規定,緩刑犯不服從法定監督措施或不履行特定義務時,檢察院可以向施刑審判官提出申請,要求將其收監執行[3]。英美法系國家因采取當事人主義,其檢察機關的職權較弱,但對監督刑罰執行方面非常重視,也擔負一定責任[4]。

我國在進行社區矯正立法時應當借鑒外國的社區矯正形式多元化的格局,擴大社區矯正的適用范圍,強化對社區矯正的監督、管理和考核。除具有嚴重社會危害性的犯罪人以外,其他犯罪人均可留在社會上進行社區矯正,這一方面有利于節約社會資源,另一方面也便于服刑人員的社會改造。同時,對于罪行情節輕微、主觀惡性不大的未成年人、殘疾人、老年人罪犯以及罪行較輕的初犯、過失犯等,適用非監禁措施,實行社區矯正,這也符合《刑法修正案(八)》的立法精神以及相關制度。將取保候審、緩訴的犯罪嫌疑人納入社區矯正制度中,采取多元的社區矯正執行格局,也有利于分擔公安部門的事務,節約司法成本。

三、強化我國檢察機關社區矯正法律監督的建議

1.建立社區矯正風險評估機制

檢察機關在提出量刑建議時,應提供非監禁刑的風險評估。此風險評估可以由第三方的社會調查機構做出,也可以由檢察機關和社區矯正機構聯合做出,旨在在進行判決前對服刑人員的成長環境、家庭背景、犯罪成因等進行調查,評估實行社區矯正的可行性。對可能存在的消極矯正的犯罪嫌疑人,由檢察機關統一收取社區矯正保證金,若其積極參與社區矯正,可在期滿后要求退還社區矯正保證金。將社區矯正的風險評估納入起訴前的必經環節,在法庭上提交社區矯正的可行性報告,這既是對服刑人員負責,也是對社區和社會負責。

2.強化對服刑人員及社區矯正機構的監督

擴大社區矯正范圍是當今世界各國的行刑趨勢。而在我國司法實踐中,緩刑、假釋卻往往流于形式,缺乏成效。檢察機關應量化社區矯正的考評細則,采取綜合考評的辦法,將服刑人員的矯正情況和監管成效納入檢察系統的考評范圍。檢察機關應變事后監督為事前監督、同步監督,監督社區矯正機構從交付執行到變更執行,再到解除矯正整個過程的各項工作是否合法,是否存在脫管漏管等情況。同時,檢察機關還要對社區矯正機構的違法行為進行監督,防止權力濫用和腐敗,保障服刑人員合法權益。檢察機關應逐步建立社區矯正人員的檔案,定期或不定期地開展矯正情況檢察,健全服刑人員的申訴、控告渠道,對于積極參加矯正和有舉報矯正機構違法行為等立功表現的服刑人員,配合法院等縮短其矯正期限。檢察機關還應將尊重和保障服刑人員的人權納入社區矯正法律監督領域,確保矯正對象的人權不受矯正機構的非法侵害。

3.加強對人民法院適用社區矯正的監督

由于種種因素的影響,人民法院在適用非監禁刑時會考慮被告人的情況和社會危險性,理論上可能存在過于“放縱”被告人的情形,即可能對不適合管制、緩刑的予以判決適用,從而增加社區矯正機構對矯正服刑人員管理的風險。因此,檢察機關有必要嚴格監督人民法院對被告人適用管制、緩刑等非監禁刑的判決,從源頭上給社區矯正減壓,維護社區矯正的公平、公正。

[1]鄭建軍,李益明.論社區矯正的檢察監督[J].云南大學學報,2011(4).

[2]張明楷.司法上的犯罪化與非犯罪化[J].法學家, 2008(4).

[3]程艷.美國的社區矯正制度[N].學習時報,2006-03-20.

[4]侯國云.刑罰執行問題研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2005.

[5]吳宗憲.非監禁刑研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2003.