城市社區與農民工就業服務

王 飛

(四川警察學院警察管理系，四川瀘州 646000)

一、城市社區就業

(一)國外城市社區就業

在國外，英國、美國、加拿大和比利時等國社區就業實踐較為成功。關于社區就業的概念，較為主流的是P.Doeringer與 M.Piore的觀點，即社區就業是政府、企業、社區、福利組織在社區層面為難以就業的弱勢群體提供的就業機會與就業支持服務［1］。雖然，社區就業源自于工業革命，但嚴格意義的社區就業卻始自于20世紀60年代歐美發達國家推行的反貧困政策。缺乏就業機會和低工資就業導致了貧困，因此為窮人和劣勢群體提供更多就業機會與較好的就業崗位便成了緩解貧困的根本對策［2］。基于此，歐美發達國家實施了全面的反貧困政策，即為窮人和弱勢群體提供收入保障、職業技能教育和崗位培訓、社區服務等［3］。20世紀80年代開始，當發生經濟危機時，歐美國家就推行積極勞動市場政策［4］。此時社區就業呈現以下特點:其一，勞動市場與社區、勞動市場與國際間的關系更加緊密;其二，社區就業成為歐美國家地方政府優先考慮的事務，它們非常關注在社區層面創造更多就業機會［5］;其三，社區就業成為歐美國家地方和社區經濟發展政策框架的重要組成部分［6］;其四，社區就業議題成為社區與就業、就業與福利的交會點［7］。歐美國家的社區就業在幫扶貧困、推動社區發展，為弱勢群體創造就業機會等方面發揮的作用，體現了政府堅持以人為本，關懷弱勢群體的宗旨［8］。可見，國外較早就開始研究城市社區就業服務，然而歐美發達國家城市社區提供服務的對象主要是社區居民中的弱勢群體，尚未向社區的外來人員提供就業服務。

(二)國內城市社區就業

20世紀80年代，我國開始開展社區服務，社區就業逐步興起;步入90年代，為解決大量下崗工人再就業問題，民政部等14個部委聯合頒發了《關于加強發展社區服務業的意見》，其后各部門又相繼頒布相關政府文件，政府開始鼓勵發展城市社區服務，為下崗工人提供就業崗位。21世紀初，城市社區服務進一步發展，解決了大量“40、50”等人群再就業問題。較具代表性的實踐有:大連市推行公共就業服務制度的社區就業模式;沈陽市通過創建“無失業人員委”和再就業勞務組織，開發社區服務項目，促進社區就業;柳州市通過創辦社區服務實體，引導下崗工人、失業人員從事社區服務工作。

實踐先行，理論緊隨其后，國內學者陸續展開了城市社區就業服務方面的研究。社區就業就是把擴大就業與社區服務結合起來，依托社區陣地，發動和組織社會力量開展社會化服務，向社區要崗位，為社區居民提供服務和方便的活動［9］;社區就業是指政府、企業、社區組織在社區層面為難以就業的弱勢群體提供就業機會與就業支持服務，促進社區弱勢成員實現就業［10］。城市社區就業服務作為社區服務的核心內容之一，是有效推進就業工作的一個創新模式，也是新時期完善城市社區管理和社區公共服務職能，更好地服務于市民的新探索［11］。從社區就業服務的實踐和理論發展來看，我國城市社區就業服務所服務的對象主要是下崗工人即社區居民，農民工尚未享此服務。迄今為止，城市公共服務研究把我國上億農民工排除在外，這種研究有其根本性的缺陷［12］。

從國內外城市社區就業實踐看，社區就業服務的服務對象幾乎都局限于本社區內的弱勢群體，即存在就業困難社區居民;鮮有向社區的外來人員提供就業服務，甚至其他社區服務。從國內外城市社區就業理論研究看，同樣是很少有學者把城市社區外來人員尤其是農民工作為社區就業服務的服務對象進行研究。值得欣慰的是，目前我國已有個別學者開始探究城市社區向農民工提供社區公共服務的路徑。

二、城市社區治理

伴隨全球治理理論與公民社會的發展，社區概念蘊含著去行政化，更多體現社會自治、自我管理和共同治理的理念，在此情況下，社區管理發展到社區治理。社區治理是通過政府與社區組織、社區居民、非營利組織的共同努力改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，實現社區治理模式的創新，來促進社區乃至整個社會的穩定與發展，最終走向“善治”的過程［13］。國外進行了廣泛的社區治理實踐，形成了以新加坡等亞洲新興國家為代表的政府主導的行政型治理模式，以歐美發達國家為代表的社區自治型治理模式，以日本、以色列等為代表的混合型治理模式。我國社區建設的實踐中也形成了青島模式、上海模式、江漢模式、沈陽模式等社區治理模式。

隨著城市社區治理實踐的盛行，國內外學者針對社區治理理論展開了廣泛的研究，取得了豐碩的成果。與國外社區治理理論研究相對成熟，目前我國學者對社區治理的研究主要集中在社區治理體制變遷解釋性研究、社區治理現狀與選擇研究和社區對公共服務專項研究三方面［14］。社區治理強調社區治理主體的多元化與社區治理方式的多樣化［15］。

由于公民有序參與是城市社區治理及基層民主政治實踐的起點，社區自治及公民參與發展是現代公民社會的實踐起點［16］，學界便對公民參與、社區治理進行了大量研究。關于公民參與的概念眾說紛紜，城市社區治理中的公民參與具體指社區內的公民和社區自組織等參與社區公共事務活動，分享社區建設成果的活動及過程［17］。當前有關公民參與社區治理的研究主要集中在社區居民參與的現狀及問題、問題出現的原因、問題的對策及實證研究等方面［18］。雖然公民參與社區治理研究取得了廣泛的研究成果，但是公民參與社區治理實踐仍然存在一些不足:參與意愿不強;參與途徑不多，動員式、執行性參與是參與主要途徑;參與內容有限，非政治性參與是參與的主要內容;參與率低，社區精英為社區參與的主要人群;參與機制不完善;參與效益差等［19］。可見，公民參與城市社區治理存在的主要問題之一便是:社區內居民參與程度過低，需要待進一步提高。

我國城市社區建設取得了可喜的成果，社區建設已經由社區管理發展到社區治理，公民參與社區治理、社區善治，公民參與社區治理也發展到了社區自治與社區參與。雖然已經有研究開始強調社區治理主體多元化，但這些多元主體尚未囊括城市社區的新居民——農民工。無論是參與社區治理中的公民還是社區自治與社區參與中的主體，均指社區居民，尚未涉及城市社區中的外來人員——農民工，也就是說公民參與的城市社區治理把農民工這一重要主體排除在社區治理之外，這與農民工群體在城市建設、發展中扮演日益重要的角色不相符。

城市現代化建設不斷推進，大量農民工進入城市工作、生活，然作為大部分農民工工作和棲息地的城市社區在提供就業服務等公共服務時，未能讓農民工享有與社區居民均等的社區服務;城市社區在治理乃至善治過程中，雖強調發展治理主體多元化、公民參與式治理，但是，在實踐中，城市社區并未把農民工納入社區治理主體中，忽視了農民工治理主體地位。如果城市中農民工不能獲得政府通過城市社區層面提供的就業服務，大量失業農民工充斥于城市社區，城市社區就不能真正得到有效治理，城市社區治理就不能稱為善治。

三、農民工就業服務

近年，“三農”問題受到高度關注，農民工就業服務也開始受到政府重視，2004年國務院發布的《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，要求加強為進城求職農民提供就業服務;2006年勞動與社會保障部要求在全國開展完善農民工就業服務的“春風行動”;2007年8月國家頒布了《就業促進法》。由此，農民工就業服務開始得到發展與研究。

這段對話同樣富有“機趣”，不僅刻畫了紅娘的性格，同時又推動了劇情的發展：老夫人態度轉變，答應鶯鶯和張生的婚事，這才有了后面張生赴京趕考、長亭送別等橋段。難怪金圣嘆對此發出了“都是清絕麗極之文” [注]王實甫、高明：《第六才子書：西廂記 第七才子書：琵琶記》，北京：線裝書局，2007年，第172頁。的贊嘆。

(一)農民工就業服務內容界定

農民工是在我國城市化的進程中出現的我國特有的群體，由于其他國家城市化進程中未出現類似我國的“城鄉二元”戶籍制度，因此國外不存在農民工這類群體，進而，國外很少研究農民工就業服務，但是國外關于公共就業服務的研究則比較成熟。國外早期的公共就業服務由國際勞工組織負責，其在公共就業服務中居壟斷地位;后來，他們認識到公共就業服務壟斷已經過時，1997年通過的《私營就業服務公約》承認了私營就業機構在良好的勞動力市場運行中的作用，經營性就業服務便開始得到迅速發展。

所謂就業服務是指一種重要的勞動力市場機制和勞動力市場制度，具有降低勞動力交易成本、開發和提供勞動力市場信息，職業介紹、指導和培訓等功能。我國的就業服務體系包含職業介紹、職業培訓或就業訓練、失業保險，勞動就業服務企業等四項主要內容［20］。就業服務根據提供主體不同分為公共就業服務機構提供的公共就業服務和職業中介機構提供的經營性就業服務。公共就業服務的內容包括職業介紹、職業指導、就業訓練、社區就業崗位開發服務和其他有關服務內容［21］。我國的公共就業服務體系目前主要由勞動保障部門所屬的公共就業服務機構組成，為求職者和用人單位提供職業介紹、職業指導、職業培訓、勞務派遣、創業指導、勞動保障事務代理、就業服務技術支持等服務［22］。《就業促進法》規定公共就業服務機構為勞動者提供的就業服務有:就業政策法規咨詢，職業供求信息、市場工資指導價位信息和職業培訓信息發布，職業指導和職業介紹，對就業困難人員實施就業援助，辦理就業登記、失業登記等事務，其他公共就業服務。筆者認為，農民工就(創)業服務就是就業服務機構(包括公共就業服務機構和職業中介機構)向農民工提供的就業政策法律法規服務、就業信息服務、職業指導與職業介紹服務、就業培訓服務以及就業援助等就(創)業服務。

當前對農民工就業服務方面的研究主要集中于通過完善公共就業服務體系和構建有效的農民工就業培訓機制為農民工提供優質的就業服務。

(二)公共就業服務體系與農民工就業

公共就業服務體系是以公共就業服務機構為主要載體。公共就業服務機構是指國家為了公益目的、解決國民就業問題所設立的機構，它也是執行國家各項就業服務政策的實體組織［23］。自2002年以來，各級公共就業服務機構在就業促進工作中發揮了重要作用，成為新時期實施積極就業政策的主要工作載體。在農村勞動力向城鎮轉移就業的諸多渠道中，公共就業服務機構已成為農村勞動力向城鎮轉移就業最可靠、最主要的途徑。衡水市有組織輸出農民工的實踐證明，通過公共就業服務機構外出務工是保護農民工權益的有效途徑［24］。

公共就業服務體系在農民工就業中尤其是農民工向城鎮轉移就業方面發揮了重要作用，然而公共就業服務體系在為農民工提供就業服務方面仍然存在一些缺陷［25－26］，難以有效滿足農民工的需求。

(三)農民工就業培訓

政府采取了一系列措施促進農民工就業。農民工就業培訓便成為了促進農民工就業的主要措施之一。中共中央在1982年至1986年連續五年發布以“三農”問題為主題的中央“一號文件”，2004年到2012年中共中央又連續發布了9個以“三農”問題為主題的中央“一號文件”，2003年的《2003一2010年全國農民工培訓規劃》，2004年實施的農村勞動力轉移培訓“陽光工程”，2006年的《國務院關于解決農民工若干問題的意見》，2007年的《關于做好2007年農村勞動力轉移培訓陽光工程實施工作的通知》，2008年的《教育部辦公廳關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業教育培訓工作的緊急通知》，2009年的《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》，2010的《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，直至2012年國務院批轉的《促進就業規劃(2011－2015年)》要求:進一步完善職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制，推進農業富余勞動力進城務工和穩定轉移。這些都顯示了中共中央高度關注“三農”問題，以及通過就業培訓的途徑促進農民工就業。

國內學者對農民工就業培訓進行了廣泛研究，這些研究主要集中于:政府在農民工就業培訓中的職責研究，農民工就業培訓的影響因素研究，農民工培訓模式的研究，以就業培訓券為工具的就業培訓研究［27］，以及非政府組織、非營利組織在農民工就業培訓中的作用機制研究，從多元主體參與的視角研究新生代農民工就業培訓等。這些研究取得了一定的成果，但是目前的研究幾乎都忽略了一個問題，即城市中大部分農民工生活、工作的場所——城市社區，在農民工就業服務(包括就業培訓)中扮演何種角色、發揮何種功能、如何發揮應有的功能。

四、城市社區與農民工就業服務展望

隨著我國工業化、城鎮化加速，城市化率不斷提高，城市戶籍逐步對農民工放開，越來越多的農民工將聚集于城市社區，在相當一段時期內還會有更多農民工進入城市社區。這將為城市發展、城市社區管理(治理)帶來機遇與挑戰。城市發展、城市社區管理(治理)少不了廣大農民工的貢獻、參與。與此同時，就業是農民工融入城市實現市民化的經濟基礎，農民工就業需要城市社區平臺發揮作用。

(一)城市社區就業、社區治理不能忽略農民工

城市公共服務具有普惠性、均等化的特點，社區公共服務應面向社會全體居民。然而，現實中少有城市把農民工納入社區服務、社區治理之中，將農民工納入城市社區就業服務的則更少。

2006年5月發布的《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》要求:大力推進公共服務體系建設，使政府公共服務覆蓋到社區;推進社區就業服務和社區流動人口管理和服務，實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理，為流動人口的生活與就業創造好的環境和條件。《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》把發展社區勞動就業和社會保障服務作為重點工程，積極為社區外來務工人員等群體提供就業援助。2011年12月，中央經濟工作會議提出:要重視農民工在城鎮的工作生活問題，幫助他們逐步解決在就業、居住、醫療、子女入學等方面遇到的困難，有序引導符合條件的農民工進城落戶。2011年12月，在中央農村工作會議上，溫家寶總理指出，要使進城農民工真正成為城鎮居民，絕不是改變一下戶籍那么簡單;要合理引導人口流向，既要采取措施讓具備條件的農民工在就業所在地逐步安家落戶，又要引導產業向內地、向中小城市和小城鎮轉移，讓更多農民就地就近轉移就業。2012年2月發布的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》要求:著力解決農民工實際問題，對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益;對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面面臨的突出問題。

可見，政府鼓勵、支持、要求城市社區為農民工提供就業服務等社區服務。城市要發展，要不斷提高城市化水平，就得增強對“廣義市民”的吸引力，否則城市會步入“顧客不滿意—不用腳投票—城市更不發展”的惡性循環中。中國城市從根本上改進公共服務，首當其沖要突破“市民”范疇的事實局限，力求為所有選擇在城市工作、生活、休閑的人(即“廣義市民”)提供公平、公正、高效的公共服務［28］。因此，作為城市組成單位的城市社區在提供社區就業服務等社區服務和進行社區治理時，只有把在社區居住、工作的農民工納入服務對象和社區治理主體中，方能具有實現社區善治、促進城市發展的可能性。在這一方面，湖北省宜昌市西陵區走在了全國前列，該區將社區服務向農民工群體延伸，通過開設“農民工夜校”促進農民工素質提升，開展“社區鄰里節”等活動豐富農民工文化生活。

(二)農民工就業需要城市社區

城市社區是大部分農民工居住、工作的場所，就業為農民工融入城市、實現農民工市民化提供經濟基礎。要促進農民工向市民轉變，就必須使農民工在城市有相對穩定的職業，并且這種職業帶來的經濟收入及社會地位能夠形成一種與當地人接近的生活方式，從而使其具備與當地市民發生社會交往和交流的基礎［29］。由于各種因素，農民雖然進了城，卻定不了居，雖然離了村，但卻拔不了“根”。面臨城市的就業、住房和社保等方面的現實困難，農民工很難真正變為市民、融入城市［30］。城市化與農民工市民化是相互聯系的，農民工市民化是城市化發展的結果和核心內容［31］。特別是新生代農民工對于在城市定居、融入城市的愿景更為強烈，他們融入城市首先得融入他們居住、工作地的城市社區。

2008年開始施行的《就業服務與就業管理規定》指出:農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的就業權利;建立健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系;街道、鄉鎮、社區公共就業服務機構建立基層服務窗口，開展公共就業服務。2012年1月，民政部發布《關于促進農民工融入城市社區的意見》指出:在城市社區，基本公共服務還沒有完全覆蓋到農民工群體，農民工的政治、經濟、文化權益還沒有得到有效保障，社會生活還沒有得到必要理解和尊重;充分發揮社區的功能作用，健全以社區為依托的農民工服務和管理平臺，促進農民工融入城市生活，與城市居民和諧相處;促進農民工融入城市社區的主要任務是構建以社區為載體的農民工服務管理平臺和落實政策扎實做好農民工社區就業服務工作。2012年2月，國務院發布的《促進就業規劃(2011－2015年)》要求:消除流動就業的制度壁壘，創造有利的政策環境，進一步完善職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制，推進農業富余勞動力進城務工和穩定轉移;全面推進充分就業社區建設，為部分地區率先實現充分就業奠定基礎;不斷豐富就業服務內容，拓展服務功能，為勞動者提供優質高效的就業服務;加強基層就業和社會保障服務體系建設。

農民工實現就業、融入城市需要充分發揮城市社區的功能作用，健全以城市社區為依托的農民工就業服務和管理平臺是很有必要的。這既是政府促進農民工就業政策的要求，又是城市發展所需。

應以城市社區、農民工、政府部門、非營利組織、公共就業服務機構、職業中介機構和用人單位等為主體，構建以城市社區為平臺的農民工就業服務體系。政府部門和非營利組織以城市社區作為載體向農民工提供就業服務;政府和非營利組織通過公共就業服務機構和職業中介機構為農民工提供就業服務;公共就業服務機構和職業中介機構則具體負責為農民工提供就業服務，各主體以把農民工輸送到用人單位實現有效就業為目標。通過構建農民工就業服務體系，把農民工就業服務納入城市社區就業建設、公民參與城市社區治理之中，利于實現社區善治;以城市社區為平臺為農民工提供就業服務，解決農民工就業問題，利于有效促進農民工融入城市社區，進一步促進農民工市民化，進而推進城市發展;與此同時，城市發展則可為農民工提供更優質的就業服務，促進其就業、融入城市社區。這樣可以實現農民工就業與城市社區治理、城市發展的良性循環。

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