我國水資源法律保護現狀與對策研究

田 飛

(云南大學法學院，云南 昆明650091)

我國水資源法律保護現狀與對策研究

田 飛

(云南大學法學院，云南 昆明650091)

水資源是人類賴以生存和發展最為重要的自然資源之一。當前，我國水資源保護工作雖然取得了一定成效，但也存在不少亟待解決的問題。針對我國水資源的立法保護、執法保護、司法保護方面的實際情況，對我國水資源法律保護現狀與存在的主要問題進行綜合分析，并從立法、執法、司法三個方面提出對策建議。對改善我國水資源法律保護工作現狀，逐步完善我國水資源法律體系和科學的管理體制建設具有一定的指導意義。

水資源;法律保護現狀;對策建議

水資源是在一定經濟技術條件下能夠被人類利用并能逐年恢復的淡水資源的總稱［1］。本文所論述的水資源僅限于狹義的定義范疇，即與人類生活和生產活動以及社會進步息息相關的淡水資源總和［2］。水資源是“數量”和“質量”的高度統一，然而當前我國水資源現狀卻不容樂觀，一方面面臨水資源總量不足——全國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1/4，中國是世界上公認的13個水資源最為貧乏的國家之一［3］;另一方面又面臨因水環境污染而導致的水資源質量嚴重下降的問題——全國90%以上的城市水環境嚴重惡化，城鎮附近河流或水域已成為“排污溝、臭水池”［4］，這也對我國水資源保護提出了更高的要求。本文立足于我國水資源法律保護現狀分析，探究其存在的問題，并從法律層面提出完善建議。

1 我國水資源法律保護現狀

1.1 我國水資源保護的立法現狀

《憲法》(2004年)第9條第2款和第26條第1款中關于自然資源的保護規定顯然適用于水資源的保護，構成我國水資源立法保護的核心和基礎。以憲法為核心和基礎，國家制定并頒布了水資源保護最為重要的專門性法律《水法》。《水法》對水資源規劃，開發利用和保護，以及對水資源的配置和節約使用，水事糾紛處理與執法監督檢查、法律責任等作出了詳細規定［5］?！端ā返?條規定:“開發利用，節約和保護水資源以及防治水害，應當全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發揮水資源的多種功能，協調好生活、生產經營和生態環境用水?！薄端ā返?條規定:“國家鼓勵單位和個人依法開發利用水資源并保護其合法權益。開發利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務?！贝送猓覈婕八Y源保護的其他重要法律法規主要有:《水污染防治法》(2008年修訂)、《環境保護法》(1989年修訂)、《防洪法》(1997年)、《水土保持法》(1991年)等;行政法規主要有:《取水許可和水資源費征收管理條例》(2006年)、《水土保持法實施條例》(1993年)、《水污染防治法實施細則》(2000年)等。綜上所述，我國現行的關于水資源保護的法律法規及法規性文件以不同的法律地位和效力，構成了我國水資源保護的法律體系，在保護水資源方面基本做到了有法可依、執法有據。但是，從目前我國水資源法律保護的相關法律所構成的體系在相互銜接和法律實施可行性上來看，還存在不少問題。

1)各法律法規之間規定過于原則，實際可操作性差，配套實施細則和辦法不完善，尤其是缺乏程序性的規定，致使一些法律制度的適用范圍不夠清楚明確，具體實施時困難重重，限制了水資源保護執法工作的順利進行［6］。

2)水資源保護仍然是以政府行政為主導，凸顯出政府在其中扮演主要角色，從而忽視市場經濟在水資源保護中的重要作用，造成水資源利用的混亂狀態，更是沒有成功建立健全完善的水權制度及水權交易市場，造成了水資源浪費的加重以及水資源配置效率的低下［7］。

3)我國現行環境保護法中關于環境公益訴訟制度的缺陷和不足，導致在雖然對水資源污染或破壞時違法，但卻不構成刑法規定的環境相關的犯罪，而在客觀上又對國家和公眾利益造成損害，沒有適格主體可以提起訴訟以保護水資源。

4)水資源保護的公眾參與制度缺位，使得政府部門在做出不當的行政決策時，得不到公眾監督和糾正，給水資源的開發利用和管理以及保護帶來諸多危害［8］。

1.2 我國水資源保護的執法現狀

《水法》的頒布實施，標志著我國水資源保護行政執法工作正式起步?！端ā返?3條規定:“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發利用、節約和保護的有關工作?！薄端ā返?2條的前三款規定:“我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構)，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責?！币虼耍覈牧饔蚬芾頇C構是我國重要的水資源保護執法機構?！蛾P于加強水政規范化建設的通知》(1995年)頒發以后，我國各級地方政府越來越重視水政監察工作，經過了16年的大力發展，全國上下基本建立健全了水行政執法機構體系。但是，實際水資源保護執法也存在突出問題。

1)執法管理體制模式較為散亂，環境、林業、農業、土地等管理部門在執法工作存在交叉重疊現象，權限不明、職責不清。

2)地方政府保護主義比較嚴重，少數地方政府為了政績，盲目追求本行政區域內眼前經濟利益，對水資源的破壞和污染視而不見，更甚者有直接采取行政命令干涉水資源保護執法工作。

3)現行的水資源保護法律法規對流域的執法權限尚無原則和規則性規定，執法部門職能交叉、條塊分割，監管不力。部門立法的弊端導致了部門利益法律化的現象，致使行政執法部門的職能相互沖突交錯，出現“多龍治水、各享其利”的不利局面［9］。

4)在現行的水資源開發利用和管理保護過程中，水資源行政執法隊伍人員素質參差不齊，一些執法人員的執法水平和能力較弱，從而出現執法指導思想偏離可持續發展理念現象［10］。

1.3 我國水資源保護的司法現狀

水資源的司法保護指的是法院和檢察院通過審判和公訴等形式，對違反水資源法律法規的行為加以的懲罰并對遵守水資源法律法規的合法行為加以保護的行為［11］。近年來，我國水污染事故頻發，水糾紛案件日益增多。2005年以來，我國每年的水環境污染糾紛事件以超過30%的速度增長;2007年一年內環保部處理水環境污染突發事件就達108起。水資源保護的立法、執法方面還存在不少問題的同時，水污染事故頻發，糾紛案件日益增多，水資源的司法保護形式嚴峻。從司法實踐層面來看，水資源的司法保護主要還存在以下問題:

1)水污染事件往往存在跨行政區域現象，此時的水污染案件在訴訟時遭遇困難，導致跨流域的水污染案件司法救濟難。

2)水污染案件由于取證難，多需要各相關政府部門配合;水污染案件的損害賠償標準又不確定，在啟動訴訟時訴訟標的計算難以找到具體的法律依據，導致訴訟難。

3)水污染案件一般涉及的范圍和主體廣泛，引起原因復雜，潛伏期長等特征，導致案件矛盾突出、爭議多、審理難，即使判決下達以后執行也十分困難。

4)從我國目前的法院機構設置來看，多數法院至今仍沒有設立專門的環保法庭。水資源保護案件的審理要求具備較強的專業性知識，而刑事、民事、行政等審判庭在審理水環境案件時，由于涉及較深的專業知識導致司法保護力度不夠，環保案件審理層次不高及不到位。

2 完善我國水資源法律保護的建議

2.1 建立健全水資源保護法律體系

1)確立起以可持續發展觀為立法的指導思想。徹底杜絕追求片面利益、眼前利益而以犧牲環境為代價的立法思想，在厘清理順現有的水資源保護相關的法律關系的基礎上，剔除不符合現今水資源保護的法律法規，并對相關水資源保護法律法規加以修訂完善。

2)盡快對《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《環境保護法》之間的關系加以厘清。這四部由全國人大常委會制定的法律作為水資源保護領域的基本法律，具有很高的權威性，盡管它們所涉及的側重點不同，但保護水資源方面的任務是共同的。但是，這四部法律的先后制定是基于不同時期的立法指導思想，從而缺乏總體考慮和全面的平衡協調性［12］。因此，要厘清這四部法律之間的關系，修改它們之間矛盾和沖突的地方，注重它們之間的銜接協調性［13］。

3)跨流域的水資源保護一直就是水資源保護工作的重點難點，在立法層面上解決水污染和水資源保護問題，可以對《水法》和《水污染防治法》加以修訂完善，加以專門法律條文細化對跨流域水資源的保護;也可以制定一部《流域水資源保護條例》，在《水法》、《水污染防治法》的框架下，針對各流域水資源特點和水污染現狀，建立完善的各水流域資源保護機制，以期實現人與水資源的和諧相處［14］。

4)建立健全完善的水權交易制度和水資源保護公眾參與制度。水權交易制度提法和現實實踐由來已久，但是在我國至今未建立起完善的水權交易機制，甚至連水權的概念界定都還存在很大的爭議。不管怎樣，市場經濟體制在水資源的配置上起著基礎性的作用，為了高效合理的保護我國水資源，應該加快我國水權交易制度的建立，并制定一套切實可行的市場交易機制。水資源的保護離不開公眾的參與，完善水資源保護的公眾參與制度，在制度設計上可以采取鼓勵和獎勵機制，發揮公眾參與制度的監督作用，從側面也起到了公眾對自己水資源權益的保護作用。

2.2 切實加強水資源執法保護工作

1)建立完善的水資源保護行政執法機構，理順各行政執法機構的關系，加強統一的水資源保護管理。在水資源保護執法過程中，國務院水行政主管部門應始終要處于主導和統籌的地位，其他各部門都應當嚴格依法配合水行政主管部門的工作［15］。將現行水資源管理、河道管理、水利工程保護等部門的行政執法工作進行有效整合，建立起行政許可制度、行政收費制度和行政處罰權相對集中的水行政執法新機制，把有限的人力、財力集中整合起來辦理水資源保護案件［16］。

2)地方政府要從大局出發，著眼于長遠利益，克服地方保護主義的狹隘思想，大力支持水資源保護行政執法工作。地方各級政府要吸取已經發生的水資源污染事件的教訓，依照法律規定和法定程序，對違反水資源保護法律的人和事進行嚴處，做到依法辦案，推動依法治水管水和保護水資源［17］。

3)明確各流域水資源保護機構在流域水資源管理體制中的主導地位，流域內的各環境保護部門、水利部門、農漁林政等部門都應該是流域水資源保護管理的協助部門。在流域水資源管理方面，應當嚴格遵守《水法》規定，以流域管理機構為主導的管理模式，消除地方政府對流域水資源的越權管理現象，杜絕地方保護主義對水資源保護的干涉［18］。

4)加強水資源保護行政執法人員隊伍建設，提高綜合執法能力。水資源保護行政執法隊伍的自身建設是落實水資源保護法律法規的組織保障，各級政府應當加強水資源保護行政執法隊伍建設，注重對執法人員的業務水平培訓，加強對執法人員的可持續發展觀念的宣傳和教育，提高執法隊伍的整體素質和執法能力，為水資源保護行政執法提供組織保障。

2.3 高度重視水資源司法保護工作

1)我國目前有十個海事法院，可以充分發揮這十個海事法院在跨流域水資源保護方面的優勢，賦予海事法院對跨流域水資源保護有專屬管轄權，加大對跨流域水資源的司法保護力度，不僅可以解決跨流域水資源司法保護管轄權不明的問題，還可以起到防止地方保護主義對水資源保護行政執法和司法的干預。于此同時，海事法院在對水環境案件的審理上具有較為豐富的經驗和扎實的法律知識及技術能力，有利于跨流域水資源的司法保護，并能夠有效節約國家的行政和司法資源。

2)設立專門的環保法庭。環保法庭在西方國家設立已久，在我國還屬于起步階段。貴陽清鎮市人民法院環境保護審判庭(2007年11月20日設立)是我國最早設立環保法庭，經過幾年來的實踐，該環保法庭在對其轄區的環境案件審理和執行上取得許多成果，不僅加強了對水資源司法保護的力度，也打破了原來的地方政府對環境司法的干預，其成功經驗值得借鑒。

3)建立健全環境公益訴訟制度。美國最早建立了環境公益訴訟制度(20實際70年代初)，該制度現今已成為發達國家對環境保護的重要手段。該制度在我國學術界提出也是由來已久(學術界呼吁建立環境公益訴訟制度的學者和相關著作很多，本文不再贅述)，但是在實踐中，該制度一直未被確立，在此呼吁相關部門對該制度的重視和盡快在我國建立健全該制度。

4)實行水資源環境保護訴訟舉證責任倒置。我國的訴訟制度舉證責任一般為“誰主張、誰舉證”的原則，在水糾紛案件尤其是水環境污染案件和水污染公益訴訟案件中，現行的舉證責任導致原告舉證責任過重，舉證責任分配失衡對原告不利的現狀。因此，在水環境污染和水污染公益訴訟案件中，應該實行舉證責任倒置，把舉證責任適當向被告加重，以加強對原告利益的維護和水資源的保護。

3 結語

我國是世界上公認的水資源最為貧乏的國家之一，而目前我國在利用和保護水資源的過程中還存在著諸多的問題。主要原因在于我國對水資源法律保護的立法缺失、執法存在缺陷以及司法救濟力度不夠。強化對我國水資源的法律保護勢在必行，在這一過程中，完善立法、構建科學執法管理體系、提高公眾環保意識、拓寬水資源保護路徑、加強對水資源的執法、司法保護等都起到舉足輕重的作用。相信在完善的法律體系和科學的管理體制的保障基礎上，隨著經濟的發展，科學技術的進步、公眾環保意識的提高以及水資源相關制度的逐步完善，珍惜、保護、合理利用和科學管理水資源，必能確保水資源的可持續利用。

［1］［5］呂忠梅.環境法學［M］.北京.法律出版社.2008:301.

［2］http://baike.baidu.com/view/16491.htm［EB/OL］.2011 － 12－26.

［3］李強.中國水問題［M］.北京:中國人民大學出版社.2005:2.

［4］竇玉珍，馬燕.環境法學［M］.北京:中國政法大學出版社.2005:331.

［6］［12］呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究［M］.武漢:武漢大學出版社.2006:68.

［7］［11］程功舜.我國水資源保護的法律制度及其完善［J］.河南科技大學學報(社會科學版).2010(4):91－94.

［8］［10］［13］曾文革，余元玲，許恩信.中國水資源保護問題及法律對策［J］.重慶大學學報(社會科學版).2008(6):92－95.

［9］趙春光.我國流域水資源可持續利用的法律問題及對策［J］.法學論壇.2007(6):122－127.

［14］潘泊，汪潔.從流域水資源保護看《水污染防治法》修訂［J］.人民長江.2008(23):29－31.

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［17］韓洪建.水法學基礎［M］.北京:中國水利水電出版社.2004:300.

［18］劉振勝，周剛炎.試論流域與區域相結合的水資源管理體制［J］.人民長江.2005(8):9 －11.

Study on Current Situation of Water Resources Legal Protection and its Countermeasure

TIAN Fei
(Law school of Yunnan university，Kunming 650091，YunNan，China)

Water resources is one of the most important natural resources for human survival and development.Currently，the water resources protection work has made some achievements in China，but there still exist some problems needed to resolve.This article will discuss the legislation，the law enforcement and protection and the judicial protection analysis of the current situation of water resources protection，thus to find out the problems and to give suggestions of improving it from the legislation，enforcement，judicial aspects.

Water Resources;Legal protection situation and Improvement suggestions

TV211

A

1004－1184(2012)04－0008－04

2012－05－25

田飛( 1986 － ) ，男，四川安岳人，研究生，主攻方向: 環境資源保護法學。