我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與路徑選擇

楊 光

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與路徑選擇

楊 光

隨著農(nóng)村勞動力就業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了速度加快的趨勢，但同時也面臨著法律制度不完善、農(nóng)村社會保障機制缺失、流轉(zhuǎn)市場機制不健全、政府管理職能越位或缺位等諸多現(xiàn)實困境。要想走出制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境，就必須要健全和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，弱化承包土地福利功能，發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，強化政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理職能。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；困境；路徑選擇

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的界定與特點分析

我國現(xiàn)行法律并沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵做出過明確的界定，學(xué)術(shù)界對此也存在很多爭論。筆者對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵的理解，建立在丁關(guān)良教授在對“只有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)才能流轉(zhuǎn)”這一民法理論進行分析的基礎(chǔ)上［1］。筆者認為，所謂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人（即流出方）在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等方式，將物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)或者該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（即受讓方）的行為。

近年來，隨著農(nóng)村勞動力就業(yè)向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及我國工業(yè)化和城市化進程的加快，我國各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐蓬勃發(fā)展，主要呈現(xiàn)出以下幾個特點：1．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快；2．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)；3．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化，經(jīng)營日趨規(guī)模化；4．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式日趨多樣化，但仍以轉(zhuǎn)包、出租為主。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實困境

近年來，雖然我國各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐蓬勃發(fā)展，但我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍受到很多因素的制約，面臨著諸多現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不完善。我國現(xiàn)行調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等，這些法律規(guī)范之間由于立法精神不同存在矛盾和沖突之處。例如，從《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定可以看出，其將土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)給予保護，而《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)納入第三編“用益物權(quán)編”之首并單獨成一章，可見其將土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)進行保護。同樣，現(xiàn)行法律對實踐中出現(xiàn)的一些其他流轉(zhuǎn)方式，如抵押、反租倒包、繼承、贈與等流轉(zhuǎn)方式都未進行明確規(guī)定，導(dǎo)致各地流轉(zhuǎn)方式雜亂不一，無法可依。

其次，農(nóng)村社會保障機制缺失。在當下農(nóng)村，由于我國還沒有建立起覆蓋農(nóng)村的社會保障體系，農(nóng)民沒有像城鎮(zhèn)居民那樣的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等，只有耕地才是農(nóng)民生存的保障，所以農(nóng)村土地不僅負載著為全社會生產(chǎn)糧食的經(jīng)濟功能，在很大程度上還承擔著農(nóng)民就業(yè)、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障功能。對農(nóng)民而言，除非能找到一份較為穩(wěn)定具有較高收益的非農(nóng)崗位的工作，否則不會輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地。

再次，土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織匱乏，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制不健全。目前我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大多是在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間、親戚朋友或者鄰里，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。然而，與一般商品交易不同，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程比較復(fù)雜，涉及估價、談判、簽約、登記、糾紛處理等多個方面。但從目前形勢看，大部分農(nóng)村地區(qū)都沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)的社會中介組織極為匱乏，土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，供需雙方信息無法有效溝通。

最后，政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理職能越位或缺位。目前一些地方政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理不規(guī)范，監(jiān)督滯后，對自身在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能定位不當。

三、走出制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境的路徑選擇

（一）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

對于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范之間存在的沖突，立法機關(guān)應(yīng)該及時清理、修改相關(guān)法律文件，形成以憲法和將來的民法典中的原則性規(guī)定為核心、以土地管理法和農(nóng)村土地承包法作詳細規(guī)定、以部門規(guī)章和地方性法規(guī)制定實施辦法和細則的多層次全方位的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。要盡快制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的性質(zhì)、方式、程序、管理辦法以及糾紛解決途徑做出明確、系統(tǒng)的界定。在法律和政策已經(jīng)許可土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法條件已經(jīng)成熟。在當前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐加速，流轉(zhuǎn)糾紛層出不窮的現(xiàn)實情況下，只有制定專門調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特別法，才能有效規(guī)制土地流轉(zhuǎn)，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

（二）加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，弱化承包土地福利功能

“社會保障制度是否完善也是社會文明進步的重要標志之一。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的法理精神，政府有義務(wù)為作為納稅人的農(nóng)民提供社會保障。農(nóng)村社會保障體制缺失已經(jīng)成為制約土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸之一。”［2］因此，在促進和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的同時，必須要建立和健全多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會福利、社會救濟、社會互助、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等在內(nèi)的多層次全方位的農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的社會福利功能［3］。從而使流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民能夠“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”［4］。首先要建立和健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，逐步與城市養(yǎng)老保險制度接軌。其次要健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴大合作醫(yī)療的覆蓋范圍，提高大病防治的報銷上限，簡化參加和理賠程序。最后要建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，解決已喪失勞動能力人員的基本生活問題，可以參照城市居民最低生活保障制度，對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实摹⒊钟修r(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民提供津貼。

（三）發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

要確保土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序的流轉(zhuǎn)，就必須要發(fā)揮市場在土地資源優(yōu)化配置和合理流動中的作用，而完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織就是實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的關(guān)鍵。首先，要逐步建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，在縣一級建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站。各級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)要認真做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息提供、咨詢、合同簽訂等服務(wù)工作，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、價格、區(qū)位等信息資料，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地評估。其次，要積極發(fā)展市場化的“土地托管中心”、“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易所”等中介服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)當事人雙方提供流轉(zhuǎn)平臺和“一站式”服務(wù)。最后，要大力培育市場主體，鼓勵城市人力、財力和技術(shù)等資源要素向農(nóng)村流動，扶持一些工商企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、龍頭企業(yè)、種植大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，將細碎化的農(nóng)村土地集中起來，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和市場化經(jīng)營。

（四）強化政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理職能

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，市場作用的發(fā)揮具有一定的自發(fā)性、盲目性、滯后性，特別是在我國的土地交易市場還不成熟的情況下，市場的缺陷就更為明顯。因此，迫切需要強化政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理職能。加強政府對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，要找準自己的位置，從宏觀上對土地使用方向和土地流轉(zhuǎn)動態(tài)進行調(diào)控和監(jiān)測，并根據(jù)本地的實際情況制定土地流轉(zhuǎn)的政策，鼓勵農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐上的創(chuàng)新，積極引導(dǎo)一些工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社進行規(guī)模經(jīng)營。加強土地流轉(zhuǎn)過程中的規(guī)范管理，督促流轉(zhuǎn)雙方當事人簽訂合同，制訂統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的管理，搞好合同的鑒證和仲裁。建立健全備案、登記和檔案管理制度，使流轉(zhuǎn)管理工作規(guī)范化、正常化。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，政府不能放任不管，必須要加強事后管理和檢查監(jiān)督，防止受讓方破壞土地資源，保證流轉(zhuǎn)合同中的權(quán)利、義務(wù)能得到有效履行。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村要成立中立的土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會，或者設(shè)立土地法庭來專門處理土地糾紛案件，防止矛盾激化，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛，切實維護流轉(zhuǎn)當事人的合法權(quán)益。

［1］丁關(guān)良，李賢紅．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究［J］．浙江大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2008（6）：11．

［2］賈靜．新形勢下完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想［J］．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（10）：74．

［3］高帆．我國農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)逐步弱化［J］．經(jīng)濟縱橫，2003（6）：7．

［4］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［G］．北京：人民出版社，2007：37．

（作者單位：吉林大學(xué)法學(xué)院）

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2011－07－24

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］