當前國際投資促進機構運行的特征與走勢

王習農

（中國社會科學院財貿研究所，北京100836）

2009年第二季度以后，全球進入后金融危機時代。為擺脫金融危機的影響，各國相繼出臺一系列積極的財政、貨幣政策及措施，勞動生產率和資源配置效率逐步提高，歐債危機逐漸走出低谷，世界經濟正在走向復蘇。但受流動資金短缺、償付能力不足、美元貶值、經濟失衡、失業率攀升及就業壓力增大等諸多不確定性因素的影響，其完全復蘇所需的時間將會十分漫長。這一期間，各國著力調整經濟增長模式，跨國公司也開始重新調整發展戰略，吸引外國直接投資的競爭更加激烈。為發展本國經濟，各國政府以“投資促進營銷一個國家”思想為指導［1］，更加重視開展投資促進工作，國際投資促進機構（IPA—Investment Promotion Agency）運行呈現新特征。深入研究后金融危機時代國際IPA運行新特征，密切關注其走勢，可以從中得到啟示，進而采取積極應對措施，深化我國投資促進工作。

一、國際投資促進機構運行特征分析

后金融危機時代，各國IPA主要從職能、資金、方式、服務等方面做出調整，推進投資促進工作，國際IPA運行呈現新特征。

（一）職能有所整合，但大體同中有異

為適應國際投資發展新形勢，各國相繼整合和擴大了IPA職能，概括為：投資促進管理、政策研究與制定、投資推介、對外交流與合作、國內外／地區資源整合與應用等，體現政府公共服務職能。但因各國／地區情況不同，其職能存在不同程度的差異，例如：英國貿易投資署（UKTI—UK Trade and Investment）是由英國貿工部和外交部聯合成立，其職能是促進投資和貿易，包括引進投資宏觀管理、做好綜合性投資服務、給出投資項目指導列表、幫助投資企業熟悉英國市場和滿足客戶其他信息要求等。愛爾蘭工業發展署（IDA—Industry Development Agency）只負責吸引外資促進服務；愛爾蘭企業發展局只負責對外投資促進服務。德國投資促進總署（Invest in Germany）是德國聯邦經濟和技術部下屬國家級政府IPA，不直接管理、審批外資流入，無稅收優惠批準權，但間接提供政府補助。新加坡國際企業發展局隸屬于新加坡貿易與工業部，主要職能是推動企業開展海外經濟合作業務，擁有較大自主權，有經營上的一定獨立性，這同我國部屬事業單位有相似之處。加拿大投資局是加拿大的政府IPA，它擁有其前身聯邦投資審議署（FIRA）組織架構和類似職能，負責審批投資項目、金額等。印度尼西亞投資管理委員會是印度尼西亞的政府IPA，目前改為直接對共和國總統負責，其職能比較綜合，主要包括投資以及投資促進活動的日常管理協調、制定國家投資（促進）政策及評估，提供全方位、便捷的投資服務，現在在審批有高風險和高難度的戰略科技項目方面有更大的權利。蘇格蘭的政府IPA主要是蘇格蘭投資局（SDI），由蘇格蘭工業部和蘇格蘭發展署（SDA）合營成立，同時擁有這兩個組織的權力和職能。此外注意到，只有少部分國際IPA仍保留單向即“吸收外資”的職能，主要集中在經濟水平相對落后的國家，這種類型還有阿富汗投資促進署、哥斯達黎加投資發展委員會等；而超過一半的國際IPA經充實調整具備“雙向投資促進”職能，這種類型還有阿根廷投資發展署、葡萄牙投資促進局等。

（二）資金來源主輔結合：政府主導，民間參與

金融危機爆發前，許多國家資金來源多由政府主導，較缺乏民間機構投資與支持，但在后金融危機時代，許多國家／地區諸如美國、歐盟等，不僅對IPA增加政府資金支持力度，而且積極引導民間機構投資支持投資促進工作。諸多地方性IPA更傾向于資金來源多渠道，不僅有政府財政撥款，而且有民間機構參與投資并持有一定比例的股份，還可根據服務內容和性質收取部分服務費。2010年，商務部對40個國家的IPA進行了問卷調查，結果顯示，73%的國際IPA資金來源以財政撥款為主，27%的IPA為民間投資或自籌資金，民間機構參與投資促進工作的資金來源比例有所提高，比金融危機前提高約15%。但是，IPA以財政撥款為主的資金來源主導地位沒有改變，只不過國際IPA的政府支持資金金額差距較大，從獲得準確反饋的15家國際IPA數據來看，政府支持資金金額有的達到1億美元，如也門投資促進總署1億美元和澳大利亞新南威爾士州投資促進局1.67億美元；有的在400～1 000萬美元之間，如中國澳門貿易與投資促進局450萬美元和葡萄牙投資促進局450萬美元；有的低于400萬美元，如西班牙阿拉貢自治區對外局為360萬美元，坦桑尼亞桑給巴爾投資促進局為96.4萬美元，加拿大安大略省政府經濟發展和貿易部北京代表處為40萬美元；而大多集中在1 000～4 000萬美元，如斯洛文尼亞企業和外國投資局為1 500萬美元，瑞典投資促進署為1 600萬美元，阿根廷投資發展署為4 000萬美元，等等。

（三）高度重視創新投資促進方式

金融危機之后，國際IPA普遍重視互聯網、視頻媒體等的應用，強化對外宣傳、塑造投資文化，創造整體視覺效果，即突出應用形象塑造方法。形象塑造按主體不同，可分為國家、地區、企業和項目四個層次。廣義而言，形象塑造的方法主要有：①在一般性的金融媒體上做廣告；②參加投資展覽會；③在具體行業或部門的媒體上做廣告；④組織一般性的投資團組進行互訪；⑤組織一般性的投資機會說明會。實踐中，所有IPA會運用一個或多個形象塑造方法，例如，英國更加重視①、②、④、⑤的運用，加拿大更加重視①、③的運用，新加坡和泰國更加重視①的運用，印度尼西亞更加重視④、⑤的運用，等等。

國際IPA也很善于抓住和創造機會，采用現代或新穎的投資促進方式，提高投資促進效率。例如，德國投資促進總署非常重視做好“市場營銷”工作，面向企業家、政府機關、協會，甚至將各級學生列入重點服務對象。愛爾蘭打出“歐洲年輕的一代”廣告語，傳遞出這樣一個營銷主題：與古老的和經過成熟期的歐洲相比，現在愛爾蘭是新時代產業投資者施展才華的廣闊天地。

（四）強化投資服務且各具特色

投資服務是投資促進的重要組成部分，投資服務是第一投資環境的理念更加深入人心。投資服務的優劣成為投資促進成功與否的關鍵。各國IPA更加注重強化投資服務工作，逐步形成比較完善的包括前、中、后期服務在內的全方位投資服務模式。其中，瑞典的“立體式投資服務模式”堪稱典范，即為來瑞典投資的企業提供“整過程、全方位”的服務。此外，柏林投資促進局的“柏林歡迎您”前期“套餐服務”，愛爾蘭工業發展署的“宣傳投資市場、做好項目推介”，荷蘭外商投資局的物流合作、組織“市場實際考察”，泰國投資促進委員會的“泰國省級投資之窗”，新加坡國際企業發展局的“登門拜訪”，澳大利亞投資局發送電子通訊出版物《流入》，等等，都頗具特色。

二、國際投資促進機構運行走勢分析

后金融危機時代，各國IPA受國內外復雜多變客觀環境的影響，為在激烈競爭的國際直接投資市場占領先機，其增設機構、調整主戰場、推進產業轉移、提高投資促進效益等走勢明顯。

（一）設立更多駐外機構，深化雙向投資促進模式

為吸引更多外資和促進對外投資，各國IPA將在繼續深入貫徹實施“母國投資促進措施”［2］（HCMs—Home Country Measures）的基礎上，加快健全和完善多種類型的IPA，目前世界已建立起500多個國家級和地區級的IPA，而且還在增長。有些國家還將設立更多國外分支機構（Overseas Offices）和地區性機構（Sub-national Level）。同時，各國IPA不斷創新體制、機制和運行方式，現代投資促進方式正在應用并隨發展而創新，特別是將“走出去”作為更大“引進來”的重要途徑，雙向投資促進模式得以深化。國際投資促進正朝著更廣、更深、更遠的方向快速發展。

（二）投資促進主戰場逐步轉移，亞洲成為最具潛力的投資區域

由于亞洲保持強勁的增長，中國為全球走出金融危機做出突出貢獻；由于經濟增長潛力巨大，更多資金將流入新興市場國家，亞洲地區成為國際資本追逐的投資高地。根據EPFR（美國新興市場投資基金研究公司）的統計，在亞洲、中東歐以及拉美這三大新興市場區域中，亞洲最受境外資金青睞。WTO《2010年世界貿易報告》指出，中國將成為全球最大的出口國，亞洲將成為全球貿易增長的引擎，對外資吸引力也隨之上漲。聯合國貿發會議《2009年世界投資報告》也指出，發展中國家尤其是東亞和東南亞國家作為外國直接投資目的地，比發達國家更具有吸引力。聯合國貿發會議2009年還對全球數百家規模最大的跨國公司做問卷調查，有效回收241份。調查顯示，200多家跨國公司選擇的前五位投資目的地分別是中國、美國、印度、巴西和俄羅斯，而促進向中國投資成為外資首選。從全球形勢看，外國直接投資正在從美洲、歐洲向亞洲轉移，其中中國、印度成為投資促進主戰場。

（三）加速產業結構調整，促進國際產業轉移

國際經濟發展史表明，大危機之后必然有大調整。受國際金融危機后期大調整的影響，以高科技、高附加值的高端制造、研發、低碳經濟和服務外包為主要特征的新一輪全球產業結構調整正在迅猛發展。IPA通過有效的投資促進，將加速國際產業結構調整和產業轉移，特別是促進產業由高經濟梯度的國家或地區轉移到低經濟梯度的國家或地區。

各國非常重視服務外包投資促進工作，發展服務外包成為擴大吸引外資的重要途徑。目前，國際服務外包正以每年30%～40%的速度加速發展，為吸引更多服務外包業務，各國IPA不斷調整政策、完善制度、健全體制、理順機制，服務外包接包競爭更加激烈。印度、菲律賓、中國、東盟、愛爾蘭、東歐、巴西等競相承接美、日、西歐等外包業務，一些發達國家如加拿大、澳大利亞等也正在加入接包競爭的行列。

（四）著力開展投資促進績效評估工作，提高投資促進有效性

投資促進有效性是投資促進宏觀有效性和微觀有效性的統一體，通過在宏觀和微觀兩個層面扎實做好投資促進工作，降低成本，提高經濟效益、社會效益和生態效益，達到宏觀和微觀兩個層面雙贏。投資促進績效評估是衡量投資促進有效性的重要手段，重點一般是投資環境、投資促進方式、引進投資、對外投資和投資服務等；主要考慮三個因素：IPA職責、資源分配和客戶等。各國還根據自身特點形成適合本國國情的投資促進績效評估機制，例如，荷蘭外商投資局主要從十二個方面做出評價，即國際發展形勢、政治環境、基礎設施、經濟實力、金融貸款、財政支持、政府對投資者滿意度、立法與法制環境、勞動力質量與數量、地方市場情況、區域商務設施和地方生活幸福指數等。倫敦投資促進局每六個月召開一次匯報會，其主要內容是檢查前半年工作是否完成政府目標并確定下半年工作方案與重點，同時，及時發現問題，采取必要措施加以解決。

三、我國投資促進機構運行應對措施

根據后金融危機時代國際IPA運行新特征和走勢，我國投資促進工作應及時做出相應調整，并采取積極應對措施，推動我國吸引外資和對外投資促進工作健康、快速發展，提高國際競爭力。

（一）完善體制，理順機制，建立投資促進機構有效合作伙伴關系

統一機構設置、機構名稱和對內對外招商業務。建議對現有的各級、各類松散的招商引資機構按性質進行歸類，并將其劃分為政府投資促進部門、專業IPA、企業三個層次；采取措施，逐步統一IPA設置，統一機構名稱，統一對內與對外招商業務；鑒于招商局是單向的，投資促進局是雙向的，建議將各地招商局改為投資促進局。明確界定政府與企業在投資促進中的分工和職能，政府既不能“缺位”也不能“越位”。商務部《全國投資促進戰略》明確指出，在投資促進過程中政府的定位應是主導者和服務者，企業的定位應是主體。同時，要積極拓寬IPA資金來源渠道。在當前內外環境影響下，以《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新36條”）為指導，鼓勵廣大民間資本進入投資促進領域，從而建立“政府主導、民資參與、相互支持、合作共贏”的良性發展機制是一個趨優的選擇。

各種類型IPA要建立有效合作伙伴關系。要實現成功的投資促進，就需要每個IPA與其他組織之間有效合作。所有成功的IPA都有一個正式伙伴和非正式伙伴的網絡來幫助他們自己的工作。評價合作伙伴關系是否成功，主要看各合作伙伴是否有共同的目標、共同的文化、共同的學習、共同的努力、分享的信息等，從而構成“投資促進合作伙伴關系評價矩陣”［3］。

（二）高度重視現代投資促進方式的應用

一定的投資促進任務應采用適當的投資促進方式或方式的組合，“簡潔、快速、準確、高效”是衡量投資促進方式或方式組合成效的基本標準。在投資促進方式的具體選擇和運用過程中應注意傳統方式同現代方式或創新方式相結合。我國目前基本搭建起了中國投資促進信息網體系。今后，一方面應在加強網站內容更新、形式創新的基礎上，擴大網站的全國鏈接互動功能，另一方面增加網站的實用信息，特別是投資成本分析內容，并建立強大的搜索引擎，整合網站資源，充分發揮網絡在投資促進工作中的更大作用。要發揮電視真實、權威、覆蓋面廣、即時性強等特點，創立專業投資促進欄目，搭建促進投資雙向互動的國際信息交流平臺。同時，要加快以互聯網、衛星數字電影等為代表的農村信息高速公路建設。

制定投資促進營銷策略方案。投資促進營銷策略方案是執行投資促進操作的具體連貫計劃。資料要翔實，方案要有前瞻性。大體經過四個步驟：評估投資需求和潛力→選擇投資行業和投資的地理來源→制定具體的市場營銷策略→投資促進方式選擇與組合搭配。

通過“走出去”更好地“引進來”，即通過對外投資更好地促進資本回流和引進外資。例如，北京京東方——韓國——中國，上海上工股份——德國工業縫紉機廠——上海成立新項目，都成功實現了引進來和走出去相協調，內外聯動吸收外資，這在后金融危機時代更具有實際意義。

（三）以促進消費資本投資擴大內需

受金融危機后國際貿易保護主義影響，我國“十二五”時期，經濟增長動力結構依然保持內需拉動發揮更大作用格局。如何擴大內需，成為經濟快速增長的重要因素。消費資本的產生與應用一定程度上適應了這一形勢［4］，我國投資促進工作也要相應有所調整。發展實踐證明，市場經濟的資本構成應包括貨幣資本、知識資本和消費資本，而不是單一的貨幣資本。消費者在消費的同時也是對生產廠家的投資，理應把企業部分利潤按一定方式返給消費者。消費者同時又是投資者，其消費轉化資本，其消費行為轉化為投資行為。消費資本作為一種資本，它同貨幣資本、知識資本一樣，成為企業和地方經濟發展的直接動力。鑒于中國是消費大國，除充實貨幣資本外，應大力開拓消費資本。投資促進工作不能僅限于單一貨幣資本的促進，而應是對三種資本的促進，從而形成三種資本投資促進并舉的新模式。

（四）承接產業轉移，促進服務外包利用外資

后金融危機時代，我國要在更高的層次參與國際分工和承接產業轉移，而通過卓有成效的投資促進工作推動中國產業結構調整、優化和升級是投資促進的一項重要任務。要搶抓國際產業轉移的機遇，根據國家“十二五”規劃綱要，應積極有序發展新一代信息技術、節能環保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等產業，加快形成先導性、支柱性產業，切實提高產業核心競爭力和經濟效益。同時，促進外資向農業、創意產業、文化產業投資。

順應產業分工新潮流，積極促進和承接服務業國際轉移，高度重視通過承接服務外包吸收外資。鑒于全球服務外包競爭激烈，政府在承接外包投資促進工作中的作用主要應是“支持、調控、引導、服務”。由于服務外包投資促進有其特殊性，一般不照搬諸如投資環境推介、項目推介等普通投資促進方式，而是根據實際情況創新和采用合適的方式。這就要求IPA及其工作人員要善于學習、掌握服務外包投資促進的特征，并運用相關技術，例如知識產權保護、價值鏈協調組織、企業運作以及市場駕馭藝術等。對于我國IPA來說，成功的服務外包投資促進不僅是要應用和發揮現有的優勢，而且要創造新的亮點。

（五）完善投資服務，杜絕JQK現象

借鑒瑞典經驗，應建立覆蓋投資前、中、后期的“立體式投資服務模式”。需要指出的是，由于對培養已投資企業忠誠度至關重要，也往往成為能否引致再投資、外資是否撤離等的重要原因，投資后期服務將顯得越來越重要。必須高度重視建立投資后期服務內容體系、優化運行機制、制定評價制度等。

目前我國投資服務還存在大量“JQK”現象［5］，就是想方設法將投資商“勾”（J-勾）過來，再將其圈?。≦-圈）并套牢再揩油（K-揩油或宰掉）或制造事端，直至企業難以為繼?！癑QK”現象已經給投資商和地區形象造成極其嚴重的后果，必須堅決杜絕。

（六）建立投資促進有效性評價機制，提高投資促進綜合效益

我國政府、企業和各專業IPA正面臨一個極為重要的任務，就是如何評估投資促進工作的有效性，而建立高效的評價機制，應是各IPA首選。其中設計指標體系是關鍵。指標體系是績效評估的依據，也是績效獎懲制度、績效援助制度等其他績效考核制度的前提。根據分類方式不同，指標選取也有較大差別。大體有兩種：一是采用國際多邊投資擔保機構（MIGA）三因素法，即根據指令（職責）、資源與客戶選取指標，這種方法更適合于較為獨立的IPA；二是參照政府、投資者（企業）、民眾三種不同主體選取指標，這種方法更適合于政府主導型的IPA。指標確定后，通過調查問卷、個案研究、面對面訪談、統計計量分析等方法，進行績效評估指標的分析、修正，形成投資促進績效評估的指標體系。投資促進績效評估中的獎懲方式要靈活，要充分考慮IPA的性質、人員分工特點以及引進外資和對外投資的難易程度等，設置有彈性的績效獎懲模式，不能僅僅以引資數額為投資促進績效評估的唯一標準。

［1］［美］小路易斯·T·威爾斯，艾爾文·G·溫特.營銷一個國家——投資促進作為吸引外國投資的一種手段（內部資料）［M］.華盛頓：國際金融公司（IFC），多邊投資擔保機構（MIGA），1990：5.

［2］王習農.服務外包與投資促進［M］.深圳：深圳海天出版社，2008：106.

［3］王習農.投資促進理論與實踐［M］.北京：中國商務出版社：2012：218.

［4］陳瑜.消費者也能成為資本家——消費資本化理論與應用［M］.南寧：廣西科技出版社，2006.

［5］王習農.投資服務：確保投資促進成功的必要環節［J］.國際經濟合作，2011（1）.