提高國有企業內部審計獨立性的思考*

鄧鐵淳(湖南省國資委，湖南長沙410011)

提高國有企業內部審計獨立性的思考*

鄧鐵淳
(湖南省國資委，湖南長沙410011)

內部審計作為企業內部控制的重要組成部分，越來越來受到企業的重視，但其發揮作用的前提是保持應有的獨立性。本文從國有企業內部審計獨立性的現狀出發，分析了影響內部審計獨立性的主要因素，在此基礎上，提出了推進內部審計法制化、組織模式外部化、內部審計職業化、審計管理科學化等四點建議。

國有企業;內部審計;獨立性;建議

隨著國有企業的經營規模不斷增大、經營方式不斷創新、經營地域不斷擴張、經營層級不斷增多、經營鏈條不斷延伸，特別是隨著國有企業授權經營制度的推廣實施，企業經營管理者的經營失誤及自利行為也隨之有所增加，投資失敗、財務造假、揮霍浪費、侵占挪用等問題時有發生，不但損害了國有權益，而且也敗壞了社會風氣。主要原因之一，就是國有企業的內部審計因缺乏獨立性而經常處于“失語”狀態或流于形式，未能有效發揮內部審計的固有職能。

一、國有企業內部審計獨立性的現狀

當前國有企業內部審計的獨立性普通較低，主要表現在以下幾個方面。一是內部審計機構不夠獨立。從設置模式來看，國有企業內部審計機構的設置沒有統一標準。多數企業設置了專職的內部審計機構，也有部分企業將內部審計機構并入企業財務部門或紀檢監察部門，不管是那一種設置模式，內部審計機構的地位和職權與企業其他職能部門是平行關系，既難以取得其他部門的積極配合和支持，甚至有可能受到來自其他職能部門的干預。從隸屬層次來看，多數國有企業的內部審計機構隸屬層次不高，或是由企業總會計師或主管財務工作的副總經理領導，或是由企業紀委書記領導，還有部分國有企業的內部審計機構隸屬層次從形式上看很高，直接由企業董事會或總經理領導;但就國有企業而言，現有的組織模式都意味著內部審計機構只對企業的經營管理者負責，并不對國有出資人負責，而國有企業中最有權力、最有機會損害國有權益的并不是企業的中低層管理人員，而是高層管理人員。二是內部審計人員不夠獨立。內部審計人員作為企業的職工，其工資待遇、職務晉升、崗位調配、獎勵懲罰等直接由企業相關領導所控制與掌握，使得內部審計人員在履行法定職責時往往會礙于同事關系或迫于領導壓力，而對不合法、不合規、不經濟的企業經營管理行為采取默許態度，難以站在客觀的立場上去發現問題、剖析問題、提出建議。三是內部審計經費不夠獨立。內部審計機構開展審計活動需要一定的經費保障，由于多數國有企業的公司章程對此未作具體規定，而是由企業管理層決定內部審計經費的多少，審計經費受制于人或數額不足時，就會影響內部審計活動的正常開展。四是內部審計業務不夠獨立。當前的國有企業內部審計本質上是一種自我監督與自我約束機制，其主要職責就是服務于企業及企業管理層;同時內部審計機構又與各被審計對象處于同一企業，與之有著各種微妙而又復雜的利益關系。因此，當內部審計活動觸碰或損害到相關方的利益，特別是當企業利益與國家利益或社會公共利益發生沖突時，內部審計就有可能被迫改變既定的審計計劃、審計程序或審計意見。

二、主要原因分析

導致國有企業內部審計獨立性不強的原因很多，既有客觀方面的，也有主觀方面的原因。一是政策法規不完善。當前，有關國有企業內部審計工作的法律法規還不完善，主要體現在兩個方面。一是內部審計的法律地位不高。近些年來，為加強內部審計工作，審計署與國務院國資委等政府部門相繼頒布了《審計署關于內部審計工作的規定》及《中央企業內部審計管理暫行辦法》等系列規章制度，但并沒有上升到法律的高度，與社會審計及政府審計相比，內部審計的法律地位還不高。二是相關規章制度的可操作性不強。已頒布實施的相關規章制度對內部審計的機構設置、人員配備、經費保障、責任義務等都只有原則性的條款規定，且對內部審計參與各方應承擔的法律責任尚無具體的規定，致使內部審計人員處理具體或特殊的審計問題時常感到無章可循。二是企業治理欠規范。各級國資委成立后，國有出資人在形式與實質上逐步到位，國有企業的規范化運作水平得到了普遍提高，但一些國有企業的治理水平與現代企業制度相比還存在較大差距，其經營管理者普遍缺乏民主意識、廉潔意識或主動接受監督的意識，權力欲及金錢欲偏大甚至超常膨脹，他們認為內部審計不但制約了自己的權力，而且削弱了自己的權威。因此，內部審計或不被重視，或被迫按企業領導意圖行事。三是隊伍素質還不高。內部審計作為監督部門，對從業人員的素質要求很高除應具備財務、會計、管理、審計、工程、法律等必要的學識及業務能力外，還應熟悉企業的經營管理流程及良好的職業道德水準;目前國有企業從事內部審計工作的人員大多是從企業財務部門轉崗而來，未受過系統的審計專業培訓，專業勝任能力普遍不高，導致內部審計的科學生、嚴謹性及獨立性受到限制。

三、幾點對策及建議

(一)推進內部審計法制化

為提高內部審計的獨立性，促進內部審計健康發展，應加快相關法規體系建設。首先要適時醞釀出臺《內部審計法》，用專門法律來明確內部審計的法律地位、機構設置、人員配備、權力義務等，尤其要明確內部審計參與各方的法律責任，為內部審計人員獨立行使審計職權提供法律保障或因公正行使職權而可能遭受的打擊報復提供法律救濟。其次要進一步修改完善《審計署關于內部審計工作的規定》、《中央企業內部審計管理暫行辦法》等相關政策法規，增加有利于提高內部審計地位及確保內部審計獨立性的內容;三是要進一步建立健全與內部審計政策法規相適應的實施細則以及行業、部門、企業關于內部審計工作的規章制度。只有內部審計的法規體系建設完善了，內部審計機構及其人員才能獨立、客觀地履行好職責。

(二)推進內部審計外部化

內部審計機構的管理模式也就是內審機構歸誰領導，一般來說內部審計隸屬的領導層次越高，其地位就越高，獨立性就越強。為有效提高國有企業內部審計的獨立性，建議由國有企業的外派監事會來領導與管理企業的內部審計工作，這種組織模式可以有效彌補國有企業內部審計監督的獨立性不強、權威性不夠和內驅力不足的問題。一是有利于提高內部審計的獨立性。外派監事會在國有企業的地位超脫，監事會及專職監事與企業沒有任何經濟關系，所需經費全部由國家財政保障或從國有資本預算中解決，也不參與企業的經營管理和生產經營決策，與企業的關系是純粹的監督與被監督的關系，可有效避免內部審計易受企業干預和束縛的弊端。二是有利于提高內部審計的權威性。外派監事會由各級國資委代表本級政府直接派出，專職監事也是由國資委直接任命，且實行回避制和輪換制，代表政府行使出資人監督權，并直接向國資委及本級政府報告監督檢查工作。三是有利于構建國有企業“大監督”體系。外派監事會目前還存在派駐企業較多、監督任務較重、人手力量不足等問題，將企業內部審計劃歸外派監事會領導與管理，有利于整合企業的內部監督資源，避免出現多個監督檢查中心的混亂現象，也有利于大幅增強監事會的監督檢查力量，提高監督檢查的覆蓋面，減少監督盲點。總之，由外派監事會主導國有企業的內部審計，不但沒有違反外派監事會“不參與、不干預企業的經營決策和經營管理活動”的監督工作原則，而且會進一步強化決策、執行、監督三者之間的有效制衡。

(三)推進內部審計職業化

推行內部審計職業化，不僅有利于增強內部審計的獨立性，也有利于吸引優秀人才的加入以及內部審計的規范化發展。內部審計職業化實質上就是將獨立審計的管理模式引入內部審計，把內部審計工作視為一種獨立職業，其管理機制、任職資格、經營模式、業務流程等、作業標準、審計質量等都按職業化的標準加以要求。為此，一是要建立從業資格制度，內部審計人員必須取得相應的從業資格，并設立定期培訓機制和繼續教育課程;二是要強化職業道德教育，督促內部審計人員在執業過程中嚴格遵守相關職業道德準則;三是要加強行業自律管理，督促內部審計業務遵循內部審計法規、內部審計準則及相關技術規范的規定。

(四)推進內部審計科學化

內部審計機構應進一步通過強化管理來提高內部審計的獨立性。一是要加強內部審計資源管理。內部審計機構應盡可能提高審計資源的使用效益，在有效開展財務收支審計的基礎上，應將有限的資源用于企業內部控制審計、企業治理審計、經濟責任審計、經濟合同審計、工程項目審計、全面風險審計、戰略管理審計、投資決策審計等重點領域，同時通過制定中長期審計計劃、改進審計組織方式、使用先進審計技術、規范審計作業標準等途徑，來提高內部審計資源的使用效益。二是要加強內部審計質量管理。內部審計機構應制定相應的審計質量管理的標準，從政策和程序等方面控制審計質量，并建立健全內部審計質量問責機制，嚴歷約束內部審計人員的機會主義行為;為確保內部審計工作質量，特別要嚴格執行審計工作底稿三級復核制度，減少或消除內部審計過程中的人為審計偏差。三是加強內部審計成果管理。國有企業應通過建立健全審計結果通報制度、審計問題整改制度、后續跟蹤審計制度、審計處理處罰制度等措施來提高內部審計的價值及其在企業的地位。

［1］審計署關于內部審計工作的規定(審計署令2003年第4號)［S］．

［2］中央企業內部審計管理暫行辦法(國務院國資委令2004年第8號)［S］．

［3］中央企業經濟責任審計管理暫行辦法(國務院國資委令2004年第7號)［S］．

［4］王保平．企業內部控制操作實務與案例分析［M］．北京:中國財政經濟出版社．

2012－04－14

鄧鐵淳(1977－)，男，湖南邵陽人，注冊會計師。