1978年以來中國財政政策運用效果的實證分析

羅紅衛

（武漢紡織大學 經濟學院，湖北 武漢 430073）

1978年以來中國財政政策運用效果的實證分析

羅紅衛

（武漢紡織大學 經濟學院，湖北 武漢 430073）

財政政策在彌補“市場失靈”，維護社會穩定的收入再分配，保持經濟穩定的反周期操作等方面具有重要作用。本文通過對1978年以來中國財政政策的回顧，從國民經濟發展水平來分析財政政策的實施效果，對中國財政政策的有效運用提出了5點建議。

財政政策；效果評價；運用對策

財政政策是政府追求經濟與社會發展目標、實施宏觀經濟調控的重要政策手段。20世紀 80年代初，在世界范圍內技術革命浪潮的推動下，經濟全球化趨勢初見端倪。中國政府依照實際國情，通過制定形式多樣的財政政策，引導國家經濟穩健發展。同時，中國財政政策也沿著建立市場經濟體制的軌跡，一方面積極借鑒市場經濟經驗，另一方面也結合自身各階段特點，充分發揮了國家財政在促進經濟持續穩定發展方面的積極作用。雖然中國的經濟呈現出健康發展態勢，但也出現了六次比較明顯的波動。其中包括五次通貨膨脹和一次通貨緊縮。為應對經濟波動，中國政府適時做出了政策調整。大體上說，中國財政政策的運用是有效的，但在某些調控方面也未能達到預期效果。

2008年次貸危機爆發，中國經濟出現了較大幅度的回落。面對此種情況，中國采取一系列有效措施，使經濟在2009年很快企穩回升，全年經濟增長率達到8.7﹪。2010年中國經濟面臨增長結構調整和增長動力轉換的雙重任務，經濟發展面臨一系列問題，從而也使中國宏觀調控面臨新的挑戰。2011至今，雖然遇到了歐債危機和其他不利因素的影響，財政部門認真落實積極財政政策的各項措施，加強與貨幣、產業等政策的協調配合，國民經濟繼續朝著宏觀調控預期方向有序發展。

一、1978年以來中國財政政策的回顧

目前學術界對中國財政政策階段劃分存在分歧，其劃分財政政策的方法大體上有兩種：按特別政治事件的時點劃分和按財政政策的性質（即穩健的財政政策、積極的財政政策、緊縮的財政政策）劃分。按特別政治事件的時點劃分：（1）黨的十一屆三中全會至鄧小平同志“南巡講話”期間的財政政策；（2）黨的十四大至十六大期間的財政政策；（3）黨的十六大以來的財政政策。 按財政政策的性質劃分：（1）1978—1997年以緊縮為主的財政政策；（2）1998—2004年的積極財政政策；（3）2004—2008年穩健的財政政策；（4）2008年11月至今的積極財政政策。本文按特別政治事件的時點劃分來對財政政策的各個階段進行分析。

財政政策是實現政府職能和改革目標的重要手段。依據不同時期改革、發展的要求，中國對財政政策不斷進行適應性的調整。以1992年頒布的《企業會計準則》、1994年實施的分稅制財政體制和新稅制為標志，中國進行了一系列的制度創新，從不同層面形成了全國統一的、與市場經濟接軌的財政政策體系，從而為國民經濟的健康發展打下了良好的制度基礎。

1998年中國開始實施公共財政框架建設。按照市場經濟條件下政府與市場的關系，在進一步規范稅收、收費、基金等公共收人秩序的同時，中國財政政策的重心，開始向教育、醫療、社會保障等社會事業發展的關鍵領域轉移，從而較好地推進社會發展領域的改革。十五大召開后，按照調整國有經濟布局、提高國有經濟控制力的總體要求，中國推動了政企分開，大力支持國有企業改革重組，從而提升了中國國有企業的競爭力。與此同時，國家也大力支持民營經濟和個體經濟的發展，培育出了一批適應市場經濟要求的市場主體，促進了市場公平競爭。2002年11月，黨的十六大提出了全面建設小康社會的戰略目標，之后，又相繼提出了“構建社會主義和諧社會”等重大戰略思想。圍繞這些戰略部署，通過制定實施一系列政策措施，中國基本上形成了一個較為完整的財政政策體系，國民經濟發展和整個社會轉型也呈現出更科學、更和諧的良好態勢。

2005年，中國開始實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健財政政策，使經濟運行呈現出增長較快、結構優化、效益提高、民生改善的良好局面。2008年下半年以來，國家將積極財政政策的實施重點放在加快民生工程、基礎設施建設、生態環境建設和災后重建等方面，著眼于提高城鄉居民特別是低收人群體的收人水平，擴大內需特別是消費需求，促進結構調整和發展方式轉變，促進經濟平穩較快增長。

在國內，一方面中國通過制定西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部崛起、推進少數民族地區發展等一系列政策，大力推動區域的協調發展。通過實施進一步降低農民負擔，深化農村稅費制度改革、加大農業發展和農村基礎設施建設投人等措施，促進城鄉統籌發展。通過不斷加大轉移支付力度，促進區域間基本公共服務均等化，加大了對中西部等困難落后地區的財政支持力。而另一方面，按照科學發展觀的要求，中國堅持以人為本，著力解決廣大人民群眾關心的社會發展問題，“民生財政”特征日益突出。國家財政在教育、社會保障、醫療等領域的支出比重不斷增加，重點支持社會主義新農村建設，積極推動農民收人可持續增長機制的形成，加快社會主義和諧社會的建設步伐。以科技創新和節能環保為主題，中國不斷加大科技投人，創新科技管理體制，大力支持自主創新和科技進步，推動節能減排。目前中國已初步形成了有利于資源節約型和環境友好型社會建設的財稅政策體系，有力地促進了經濟發展方式的轉變。

在國際層面，為了實現加入WTO后的一系列承諾，圍繞著進一步提升國際競爭力問題，中國政府對財政政策進行了一系列的調整。首先統一了內外資企業所得稅法，改善更有利于市場平等競爭的稅制環境。其次，改革并完善了出口退稅制度，促進外貿增長方式的轉變。形成了多樣化的國際財經對話、交流機制，擴大了中國在財經領域的話語權和國際影響力，推動國內發展和對外開放的協調發展。

二、1978年來中國財政政策運用效果分析

從1978年十一屆三中全會開始到鄧小平同志“南巡講話”，中國逐漸由計劃經濟向市場經濟過渡，企業自身的活力得以增強。但在這一時期卻出現了全國性的財政問題，主要表現為：（1）預算內財政收入增長慢于GDP的增長，同時財政支出增長快于財政收入的增長，最終導致了財政赤字和債務規模不斷擴大；（2）隨著預算外以及隨之而來的制度外收入迅速膨脹，政府資金分散化，國家預算的統一性被肢解，各部門代替了財政職能，特別是代替了財政的資源配置職能。如1990年預算內投資只占全社會固定資產投資的8.7%。從財政與銀行的關系來看，居民儲蓄急劇增長，銀行貸款也呈急劇增長之勢，出現經濟過熱、信貸失控、需求膨脹；（3）財政支出剛性化，償債高峰逼近等諸多問題同時出現。

從鄧小平同志“南巡談話”和黨的十四大到十六大（1992-2002），圍繞著建立社會主義市場經濟體制，中國成功運用財政政策進行了反經濟周期調節，分別于1993、1998年實施了適度從緊的財政政策和積極財政政策，成功實現經濟“軟著陸”，抵御了亞洲金融風暴，取得了世界公認的成就。1998年以來中國GDP從1997年的7.4萬億增加到2003年的11.67萬億，年均增長7.7%，全國財政收入從1997年的8651億元增加到 2003年的20691億元(不含債務收入)，年均增長2053億元。國家外匯儲備從1399億美元增加到4023億美元，外貿進出口總額由3252億美元增加到8512.1億美元，人民幣匯率保持基本穩定，吸引外資超過 500億美元。中國也順利通過“讓利”，解放發展生產力，通過“放權”，提升經濟發展動力。

2002年，黨的十六大提出全面建設小康社會的戰略目標，之后又相繼提出了“五個統籌”、“建設社會主義新農村”、“構建社會主義和諧社會”和貫徹落實“科學發展觀”等重大戰略思想。十六大以后（2002-2010），在以上科學思想的指導下，中國政府根據經濟形勢的變化，適時適度的調整財政政策方向和側重點，充分發揮了財政政策在促進經濟增長、優化結構和調節收入方面的重要作用。2005年，中國實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健財政政策，使經濟運行呈現出增長較快、結構優化、效益提高、民生改善的良好局面。2008年下半年，為抵御國際金融危機對中國的不利影響，中央決定實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，宣布了 4萬億元投資和在全國所有地區、所有行業全面實施增值稅轉型改革等十項擴大內需、促進經濟增長的重大措施。此次重啟的積極財政政策將實施重點放在加快民生工程、基礎設施建設、生態環境建設和災后重建等方面，著力于提高城鄉居民特別是低收人群體的收人水平，擴大內需特別是消費需求，促進結構調整和發展方式轉變，促進經濟平穩較快增長。2009年一季度，經濟增長率降低到6.1%。在“一攬子”計劃的支持下，中國經濟依靠自身發展優勢，實施適時的擴展的財政政策，成功地幫助國民經濟走出低谷，穩健回升，在2009年，全年經濟增長率達到8%以上。這意味著中國經濟在承受各種沖擊、保持平穩較快發展方面的能力達到了一個新水平，這也將使中國經濟周期性波動幅度進一步縮小。2011年全國財政收入首次突破10萬億元，達到103740億元，超收高達1萬億元以上。這是在世界經濟不景氣的狀況下實現的，同時推高了關于中國宏觀稅負偏重的爭議，從而增強了減稅的緊迫性，2012年有必要實施較大規模的減稅。

總結以上幾個時期中國財政政策的實施效果，我們可以看到，自1978年以來，財政政策發揮了多方面的重要作用，概括起來，主要有三個方面：一是推進改革；二是促進發展；三是擴大開放。然而財政政策發揮的作用不僅范圍廣泛，而且在各個方面都具有先導性、前提性和保障性等特征。改革開放初期，財政政策以打破高度集中的計劃經濟體制為切人點，以調整利益分配格局增量為特征，通過向地方放權，為企業發展松綁，使傳統體制出現松動，從而為以后計劃、物價、工資、國有企業等方面的改革奠定了基礎。通過對“分灶吃飯”財政體制和分稅制財政體制等的改革，規范了中央與地方的分配關系，調動了地方理財和發展經濟的積極性。通過實施兩步“利改稅”，賦予了國營企業更多的經營自主權；通過“稅利分流”改革，明確區分了政府的社會管理者身份與財產所有者身份。30年來，財政政策成為改革的先行者，為各項改革創造了良好的條件，為經濟體制改革的整體推進奠定了良好的基礎。

三、對中國財政政策的建議

（一）進一步深化改革

當前，中國經濟社會發展已進入關鍵時期，為了促進改革，提高開放質量，財政政策仍需主動承擔必要的改革成本。同時，財政也需繼續加快自身改革，通過不斷的創新，建立起適應市場經濟發展的公共財政框架，并在以后的發展過程中不斷地加以完善。政府按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革；按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制；按照公共財政和城鄉一體的原則，繼續完善農村財稅體制。達到化解深層的結構制約和體制制約，推進結構調整、制度創新、機制轉變，深化政府、企業、市場諸方面的改革的目的，從而為經濟今后的中長期發展提供支撐。

（二）促進科學發展

除了繼續圍繞社會經濟協調發展這一重點之外，目前執行好現有的財政政策，促進科學發展也是另一著力點。其具體要求是：要放在積極擴大內需，尤其是消費需求上。通過推進教育、衛生、社保和住房保障制度等社會事業的發展以穩定居民消費預期，擴大居民即期消費；以深化收入分配制度改革為切入口，形成農民收入的持續增長機制，同時完善企業職工及城鎮居民最低工資保障制度。逐步提高居民收入在國民收入中的比重以及勞動報酬在初次分配中的比重。

在新農村建設方面，要加大財政支農投入力度，逐步提高“三農”支出的比重，加快完善財政支農資金穩定增長機制。同時也要加強農村基礎設施建設，一致加快農村社會事業發展，扎實推進農村綜合改革。

（三）強化環境保護

為了實現經濟發展方式的轉變，財政政策需要在如下幾個方面進行制度創新。首先需要制定完善的，符合科技發展規律的，規范、穩定、長效的財政科技投入政策，加大財政投入力度；其次要綜合運用財政補貼、貼息、稅收優惠等多種政策工具，支持低能高效產業的發展，促進清潔生產，大力發展可再生能源、新能源和替代能源，支持重點節能工程、污水管網、污染減排監管體系等，推進資源節約型社會建設；要通過整合各類專項環保資金，實施“以獎代補”辦法，推進生態環境保護，促進環境友好型社會建設；當然，政府還要制定有利于資源、能源以及土地節約集約利用的稅費政策，建立重點研究完善資源稅費的制度，把高污染、資源消耗大的商品納入消費稅征收范圍，征收環境保護稅，完善礦山企業安全費用、礦區環境和生態恢復資金制度，提高污水和垃圾處理等城市公用事業收費標準等。

（四）優化產業結構

在產業結構調整中，要加大對第一產業尤其是對現代農業的支持力度。建設現代農業技術體系，改善農業基礎設施，大力發展優勢特色、安全高效的現代化農業，推進農業產業結構優化升級。在第二產業，要完善推動高新技術產業發展的財政政策，適當提高高新技術產品的出口退稅率，積極提高重大技術裝備國產化水平，加快發展先進裝備制造業。在第三產業，要制定加快服務業發展的財稅政策，并在以后的發展過程中不斷地加以完善，大力支持金融、保險、物流、信息、文化和法律服務等現代服務業發展。

除此之外，對從事社會化服務和吸納就業能力強的小型服務企業，中國政府需要的適當給予政策扶持；對關系國民素質和國家發展潛力的教育、科技、文化等基礎服務業，國家要進一步加大扶持力度。

（五）支持區域協調發展

在支持區域協調發展方面需要完善促進西部大開發、東北老工業基地振興、中部崛起等相關的優惠政策，鼓勵東部地區加快發展。國家一般預算、政府性基金投資、外國政府和國際金融組織貸款安排繼續向中西部地區傾斜，著力于改善這些地區的基礎設施狀況，提高其對基本公共服務的保障能力。健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。進一步明晰中央與地方的事權和支出責任，完善中央和地方政府之間的收人劃分辦法。健全地方稅體系，增加地方稅收收人；規范非稅收人管理，提高地方財政收入質量。完善轉移支付制度。增加一般性轉移支付規模，清理整合專項轉移支付。探索建立縣鄉政府最低財力保障機制，促進基本公共服務均等化。推進主體功能區建設。加大對限制開發和禁止開發區域基本公共服務和生態建設的轉移支付力度。完善資源枯竭地區轉移支付制度，促進資源枯竭地區經濟轉型。

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The Demonstrative Analysis of China's Fiscal Policy’s Effectiveness since 1978

LUO Hong-wei
（College of Economics, Wuhan Textile University , Wuhan Hubei 430073, China）

Fiscal policy is a guideline and corresponding measures that government adjust financial revenue and expenditure size and balance to achieve certain macroeconomic targets. Fiscal policy plays an important role in compensating for "market failure", income redistribution maintaining social stability and anti-cycle operations keeping economic stability and so on. Based on the review of China's fiscal policy since 1978, this article analyses the effects of fiscal policy from economic development and gives five suggestions on the effective use of fiscal policy in China.

Fiscal Policy; Effect Evaluation; Application of Countermeasures

F810

A

2095－414X(2012)05－0006－04

羅紅衛(1969-)，男，副教授，碩士，研究方向：財政政策.

湖北省教育廳人文社會科學研究項目（2009）.