皖江示范區建設的問題及對策

呂連生 解新為

一、皖江示范區的建設成就

經歷了2010年“打基礎”之后，2011年到2012年皖江示范區承接產業轉移的集聚效應已經初步顯現。

1.招商引資總額持續增大

2011年皖江示范區實際引進1億元以上省外投資項目2981個，同比增長42.4%，占全省66%；實際引進資金2874億元，同比增長51.4%，占全省68.8%。吸引外商直接投資總額562358.2萬美元，同比增長77.4%，占全省77.6%；其中外商投資320080萬美元，同比增長56.7%，占全省75.2%。2012年1-7月份,示范區在建億元以上省外投資項目2745個，實際到位資金1965.7億元，同比增長17.3%，占全省66.7%，其中新建項目750個，占全省67.4%。

2.單個項目投資額增長

2011年皖江示范區新建內資1億元以上項目1218個，同比增長22.5%，單個內資項目平均實際引進資金同比增長23.6%；新批外資項目173個，雖個數比上年略有下降，但單個項目平均投資額、外商投資額分別增長89.7%、67.6%。2012年1-7月份，皖江示范區10億元以上省外投資大項目共計335個，占全省10億元項目數的66.1%，實際到位資金792.0億元，占示范區實際到位資金的40.3%。其中廣東祥能集團在全椒縣總投資300億元的高鐵站南現代服務產業園項目、合肥京東方光電科技有限公司（北京）在合肥新站綜合試驗區總投資285億元的第8.5代薄膜晶體管液晶顯示器件 （TFT-LCD）項目、湖北百盟投資集團有限公司在蕪湖鳩江區總投資80億元的南翔萬商物流園項目。另外有南京高速傳動設備制造集團在江北產業集中區總投資50億元的藍寶石襯底材料項目、浙江高創投資管理有限公司在江北產業集中區總投資26.5億元的同創2.5產業園項目、馬鞍山數字硅谷科技有限公司（廣東投資）在馬鞍山經濟技術開發區總投資25億元的數字硅谷國際產業園項目。福建省客商方金在當涂縣投資45億元的綠色裝飾材料產業園項目、北京神華集團有限責任公司在合肥包河工業園區投資32.26億元的中國神華安徽區域總部項目。

3.工業及戰略性新興產業招商逐漸成主角

2011年，皖江示范區吸引億元以上省外項目中二產項目到位資金占全部到位資金的69.8%，三產項目到位資金占27.9%。圍繞我省的支柱產業項目到位資金比重占總量近七成，其中，裝備制造類項目占16%；家電及電子信息項目占16.4%；農副產品深加工類項目占6%。皖江示范區吸引外商直接投資項目三次產業比重為0.01：82.56：17.43。一產項目1個，投資總額46萬美元，其中外商投資11萬美元；二產項目116個，投資總額464005萬美元，其中外商投資271857萬美元,分別占皖江示范區的67.1%、82.5%和84.9%；三產項目56個，投資總額97945萬美元，其中外商投資48208萬美元。2012年1-7月份，皖江示范區實際利用省外資金三次產業比為2.48:67.66:29.86，一產、三產比重同比分別上升0.70和3.75個百分點，二產比重同比下降4.45個百分點。其中，一產項目87個，到位資金48.8億元；二產項目1999個，到位資金1330.0億元；三產項目659個，到位資金587.0億元。引進資金較多的行業有：裝備制造業315.8億元、家電及電子信息業290.6億元、商業232.2億元。

2012年1-7月份，皖江示范區省外投資1億元以上戰略性新興產業項目192個，實際到位資金206.4億元。其中新能源產業35個項目，到位50.6億元；高端裝備制造產業39個，到位資金43.3億元；新材料產業34個，到位資金38.8億元；節能環保產業28個，到位資金30.6億元；電子信息產業47個，到位資金30.1億元。

4.“雙核”吸引投資能力日漸突出

2011年，作為皖江示范區“雙核”的合肥、蕪湖兩市吸引外商直接投資項目115個，投資總額448710萬美元，外商投資254406.3萬美元，分別占全省的49.9%、61.9%、59.8%。2012年1-7月份,示范區新建億元以上省外投資項目超過100個的市有：合肥市（143個）、滁州市（126個）、馬鞍山市（125個）；新建億元以上省外投資項目總投資超過500億元的市有：合肥市（901.7億元）、滁州市（544.7億元）；實際到位資金超過200億元的有：合肥市、蕪湖市、宣城市、馬鞍山市，其中合肥市（499.3億元）高居全省榜首。

5.基礎設施建設加快推進

合肥新橋機場、九華山機場、京福高鐵、馬鞍山長江大橋、北沿江高速以及寧安城際鐵路、揚績高速、蕪申運河等在建項目加快推進。望東長江大橋年前正式開工，寧宣杭高速、池州大橋、蕪湖二橋等項目前期工作順利推進。和縣鄭蒲港、池州港工程建設快速推進。江南、江北天然氣連接線工程、皖江示范區輸配電網升級計劃啟動實施，皖江示范區能源保障水平將明顯提高。總投資53億元的青弋江、水陽江、滁河三條重要河道治理工程，已獲國家批復并補助27.3億元。區域信息一體化建設步伐加快，為承接產業轉移提供完善的基礎設施支撐。皖江示范區各類開發園區已達95家，其中國家級開發區11家、省級開發區39家、省級籌建開發區45家，總占地面積1962.4平方公里，已建成面積968.5平方公里。

二、皖江示范區建設存在的問題

1.示范效應有待提高

皖江示范區規劃已實施兩年多，本應在大規模承接產業轉移、轉型發展、加快發展上為全省乃至整個中部地區做出表率，但目前狀況仍有不小的差距。盡管，安徽省政府已要求合肥市、蕪湖市、馬鞍山市分別與阜陽、亳州、宿州對接支持，合作共建開發園區，但其帶動作用也尚未顯現。2011年皖江示范區的經濟增長僅比全省經濟增長略快。皖江示范區2011年銷售收入、工業總產值、工業增加值、進出口總額、財政收入等主要經濟指標的增速總體上要比2010年增速慢10個百分點左右，且從2012年上半年的發展情況來看，2012年區內開發區發展速度有下滑的可能性。更為擔憂的是，部分區內開發區還停留在依靠資源與環境消耗來擴大總量的層面上，對投資強度、資源利用把關不嚴的現象依然存在。2011年區內開發區每平方公里實現的工業增加值達到3.1億元，與發達地區有較大差異。

2.規劃引領作用有待加強

皖江示范區各市開發園區在成立時，都編制了較為完善的總體規劃、產業發展規劃、環境影響評價等工作，并與當地的土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃進行了充分銜接。但是，部分開發區在實際建設過程中將主要精力都放在了招商引資上，開發區總體規劃、產業規劃、控制性詳規等重要規劃執行不到位，生產性和生活性服務設施，人力資源、社會化服務體系等配套設施不夠完善，造成開發區產業優勢不明顯，產業特色不鮮明，不利于產業集群的培育和發展。

3.主導產業有待繼續培育

按照安徽省開發區“十二五”規劃要求，每個開發園區應選擇2－3個主導產業，明確1個首位產業。然而，皖江示范區中有些開發園區籠統地將先進制造業、現代服務業列為主導產業，實際上等于沒有確定主導產業，從而導致各個產業集中區、開發區、工業園區無序招商，主導產業不突出，產業特色不鮮明，低水平重復建設，以及相互間惡性競爭，不顧一切地搶奪投資商。

4.要素制約問題有待破解

一是開發園區發展空間嚴重不足。絕大部分開發區已將國家核準的面積開發完畢，有些開發區的實際建成區面積已經是國家核準面積的幾倍。二是土地指標十分緊缺。開發區更多地注重規模的擴張，急于承接更多的產業，往往以廉價的土地為籌碼吸引更多的企業落戶開發區，很多地方出現了用地緊張與粗放用地并存的現象。三是建設資金不足。開發區基礎設施投入較大，融資渠道不寬，建設資金緊張，一些開發區負債率較高。

5.體制機制有待創新

一是審批授權不充分。開發區清理整頓后，國家對工商、稅務、技術監督、安全、食品和藥品監督等管理機構先后實行了垂直領導，原來相關文件法規賦予開發區的權限上收，在一定程度上制約著開發區管理與服務創新。二是社會管理事務繁重。開發園區普遍存在政策優勢弱化、管理權限上收、社會事務繁重、體制回歸壓力較大等深層次問題，制約開發區的長遠發展。同時，環境保護、勞動保障及各項社會事務管理執法主體不明，部分內部機構職能交叉，有政府化趨勢。三是省管集中區管理體制不順，特色不突出。2010年初安徽省按《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》在長江北岸和長江南岸分別成立了兩個省級直管的產業集中區管委會。兩年運作后發現管理體制不順，2012年初，安徽省委省政府為進一步加快集中區建設，對集中區管理體制進行了調整完善，成立了高規格的管理體制調整工作領導小組，并專門出臺相關文件政策，把集中區擺在優先發展的位置。江北、江南產業集中區名稱不變，管理體制由省市共建、以省為主調整為省市共建、以市為主，集中區管委會仍為省政府派出機構，分別委托行政區域所在地的蕪湖市、池州市管理，調整后的效果有待觀察。四是先行先試未達到預期效果。皖江示范區規劃中賦予安徽省在實施規劃中先行先試的權利。2011年安徽省十一屆人大常委會第二十五次會議通過 《促進皖江城市帶承接產業轉移示范區發展條例 (草案)》，進一步使國家賦予皖江示范區的先行先試權將得到立法保障。但是，我省尚未用好這一權利，并以此來促進大規模承接產業轉移。

三、皖江示范區建設的對策建議

目前，皖江示范區建設已到了初見成效的關鍵階段。為了進一步放大皖江示范區的品牌效應和示范作用，把皖江示范區建設推向新高潮，特提出如下發展對策建議：

1.完善和實施發展規劃，培育更多具有特色的專業化園區

兩年來，皖江示范區編制出臺基礎設施、開發區、職業教育、城鎮體系、人力資源、系統性融資、環境保護7個專項規劃，安徽省政府已印發實施。皖江示范區的工業園區要將基礎設施、公共服務設施、商住設施納入城市建設規劃，加強城市現有道路、供排水、供電、供氣、集中供熱、污水垃圾處理、通信網絡等基礎設施與工業園區的共享和相互銜接。今后任務是加強皖江示范區園區品牌化建設。依托特色產業園區和特色產業基地，積極實施品牌輸入和培育戰略。在重點領域、重點行業加快打造一批在全國乃至世界上有一定影響力的品牌產品，探索主導產業的入園企業使用統一品牌的路子，提高特色園區的影響力和競爭力。各開發園區按照爭創全國性或地方性品牌園區的要求，進一步強化產業特色，發揮比較優勢，集中力量發展產業基礎好、工藝技術和產品先進、擁有自主知識產權、具有較強競爭力的主導產業，努力打造特色明顯、功能集成、競爭力強的特色產業園區品牌。要鼓勵和支持骨干企業通過兼并重組等市場化手段，積極向產業鏈上下游延伸，培育和壯大龍頭企業集團。

2.進一步推進體制機制創新，提高科學承接水平

國務院賦予了皖江示范區先行先試權，明確要求皖江示范區在科學承接產業轉移過程中大膽進行體制、機制、制度創新，不斷創造和積累經驗。一是創新開發區管理體制。按照精簡、統一、高效的原則，合理設置開發區機構，優化職能配置。2012年初，安徽省政府主動將原省直管的江南、江北集中區兩個管委會，直接下放到產業集中區所在地的蕪湖市和池州市，既調動了地方政府的積極性，又理順了管委會與屬地基層政權的關系，促使基礎設施建設和招商引資等方面工作順利完成。體制調整后，產業集中區要集中精力、綜合優勢，推動了集中區的大建設、大招商、大發展。二是創新皖江示范區發展模式。建議皖江示范區采用政府調控與市場運作相結合型，綜合運用政府與市場兩種調節手段來發展經濟，政府主要負責制定工業園區經濟社會發展的宏觀政策制度，企業通過市場機制自主發展。三是創新園區合作共建模式。要抓住沿海部分開發區“騰籠換鳥”的機遇，鼓勵具備條件的開發區采取合作共建方式，整體承接產業轉移。合作共建雙方應按照市場導向、自愿合作，優勢互補、利益共享的原則，結合各地實際，探索采取多種合作共建方式。在皖江示范區的開發園區建設各類國別（地區）園區，積極吸引國外大企業或機構興辦專業園區，提高合作共建的國際化水平。認真總結省內外合作共建園區的經驗，研究制定合作共建園區的政策措施，重點推進中新蘇滁現代產業園的規劃建設。四是創新執法模式，為皖江示范區發展創造良好的法制環境。對于皖江示范區的行政執法等社會管理職能，建議由所在地市縣政府及其部門行使，或者在皖江示范區各產業承接園區管理機構成立一個綜合行政執法機構來履行執法職能。這樣可以為產業承接園區管理機構節省人力、物力，以便集中主要精力發展經濟。

3.嚴格準入標準，逐步實現招商引資向挑商選資的轉變

近年來，沿海產業和資本正呈現加速向內地轉移的勢頭。隨著投資環境的改善，憑借資源稟賦的優勢，皖江示范區在相關產業承接上正面臨許多難得的機遇。機遇不容錯過，項目確需爭取，但我們再不可粗放式招商，而應招“大商”，招“好商”。 “挑商選資”，關鍵是設立“高門檻”的準入標準。對引進的項目，要在科技含量、資源消耗、環境保護和土地利用等方面設定“門檻”，不達標的，投資額再大也堅拒門外。招商引資要更加注重引進符合主導產業導向、能夠發揮本地資源優勢的企業；更加注重引進產業層次高、有利于產業升級的企業，特別是帶動力強的大企業。項目引進實行嚴格的環境準入制度，對不符合產業政策、有關規劃、重要生態功能區要求、清潔生產要求和總量控制指標的項目，一律不給予備案、核準或審批。對新建項目實行項目聯審制度，從技術含量、產業政策、環保要求、污染強度等方面對項目進行會審。項目一旦進入審批程序，則嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，確保項目引進符合產業結構調整、循環經濟理念、污染集中治理的要求和方向，切實做到增產不增污，將環保、能耗和效益準入要求作為工業用地出讓的前置條件，實行三個“一票否決制”。

4.節約集約利用土地，提升園區項目承載力

第一，必須嚴肅查處低效閑置土地，嚴格規劃控制，依法節約集約用地。對園區已經落地企業的土地利用狀況進行調查摸底，逐個建立檔案。對于取得土地而沒有達到投入建設標準，或沒有投入建設，甚至閑置土地的企業，依據相關的法律法規，采取相應的懲治措施或收回土地；對于已經建成投產的企業，根據其生產現狀和當初的項目設計產出進行比對，看能否達到預期的產出目標，如果沒有達到的，采取措施，限期整改。第二，要積極開展開發區土地節約集約利用評價。依據國家要求，對開發區土地利用狀況進行集約利用評價，每年更新評價，并將評價結果與下一年度的年度用地計劃指標分配掛鉤，對粗放用地的園區減少供地量，將指標主要用于發展較好，土地利用集約度高的園區，提高土地利用效率。對土地節約集約利用程度高，招商力度大，成效顯著的工業園區，實行土地利用年度計劃指標單列。第三，加強對園區土地使用的監管力度，建立健全園區項目用地約束機制，實行園區供地用地的全程監管，堅持把園區有限的土地資源優先配置給重點項目和優勢企業，依法加大對閑置工業用地的處置力度。為充分利用價格杠桿促進產業結構調整，提高土地節約集約利用水平，建立工業項目用地地價調節機制，主要實行“四個掛鉤”，即工業用地地價與產業類型、用地規模、土地利用率、土地集約度相掛鉤。一是按產業類型確定工業項目用地出讓最低價標準。在執行《全國工業用地出讓最低價標準》的基礎上，按產業類型確定最低價標準。在國家頒布的最低價標準基礎上，對鼓勵扶持類項目減免20%的地價；對限制類和一般類項目增加10%至40%的地價。二是按用地規模確定最低價標準。工業項目用地必須嚴格執行國家頒布的工程項目建設用地標準，對規劃設計、建造施工采取先進工藝和節地措施節省用地的，按節省國家標準定額用地指標率的多少相應修正出讓底價，地價最大優惠幅度為下浮10%。三是按土地利用率確定最低價標準。主要考慮容積率因素，對工業項目容積率高于規定標準的，在地價上要給予一定幅度的優惠，最大優惠幅度為下浮10%。四是按土地集約度確定最低價標準。鼓勵和引導工業項目向各類工業園區集中，實行區內外差別地價政策。對區外選址建設的工業項目地價上浮10%，以限制工業項目盲目選址和分散建設。其次，推進標準化廠房建設。按照節約集約利用土地原則，重點建設三層以上，單體建筑面積大于3000平方米的標準化廠房。各個工業園區應辟出專門區塊，集中規劃建設標準化廠房。對多層標準化廠房建設和利用好的工業園區，國土資源管理部門給予用地指標獎勵。

5.構建“政產研”實體聯盟，推進技術進步與自主創新

政產研“金三角”的技術創新機制，是由企業“出題”、政府“出資”、科研機構“出智”的政、產、研緊密型、實體化、股份制的循環經濟技術創新機制。因為企業在循環經濟第一線，最知道技術創新應從哪里突破，由他們 “出題”，政府以一部分財政資金“出資”，向高校、科研機構招標，由他們“出智”，同企業一起技術攻關，企業也提供必要的科研條件，研究成果歸企業使用，科研機構獲得知識產權，政府的投入收益也轉化為股權，就可形成有力度、可持續的技術創新機制，從而能培育出一批骨干企業，為現有工業園區奠定產業基礎。鼓勵企業和其他社會力量建立和完善產業技術平臺，為高新技術企業的發展提供技術開發、工具軟件、分析測試儀器設備等技術支持。鼓勵產業技術平臺面向社會，每年為一定數量的企業提供服務，根據開展服務的實際需要，定期給予適當補助。

6.鼓勵園區協作，推進共同發展

支持現有工業園區突破行政區劃界限，創新合作方式，開展全方位、多領域的合作共建，推動互動發展，開展聯合招商。以市為單位，成立工業園區招商引資工作領導小組，加強對區內工業園區招商引資工作的統籌協調。制定規范統一的招商引資政策和獎懲制度，完善利益分享機制，引導工業園區聯合招商，統籌按照各自主導產業定位合理布局，避免招商引資的惡性競爭。建立皖江示范區統一的工業園區招商網站，介紹各工業園區發展規劃、產業定位、引資重點項目及全省統一的優惠政策，健全全省外來投資客商信息庫、招商項目庫和外來投資企業庫；各工業園區圍繞主導產業，建立招商子網站；探索運用招商項目撮合配對系統、遠程視頻在線洽談系統等現代先進引資手段。全面推進各工業園區在開發建設、科技攻關、委托加工、服務業外包等方面開展合作。搭建交流平臺，引導工業園區通過結對園區、共建園區、合作園區、友好園區等多種形式，加強在規劃、產業、項目、基礎設施、體制機制等方面交流與合作。

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