義務教育公益性問題及對策分析

胡楚瑾

（椒江區政協，浙江 臺州 318000；浙江大學 思想政治理論教學科研部，浙江 杭州 310028）

知識是進步的階梯，教育是傳播知識的主要途徑。我國政府提出要優先發展教育，并強調堅持教育的公益性，這為我國教育事業的發展指明了方向，也符合教育事業的“普世意義”。然而就目前而言，我們在教育公益性上還面臨著嚴峻的挑戰，需要進一步完善。本文擬就這一問題談些自己的看法，并提出相應的對策。

一、教育公益性的內涵

對于何為“教育公益性”，目前并無統一的概念。筆者認為，教育公益性應包含兩方面的內容。

（一）教育的公共性。教育事業是國家、民族乃至全世界的公共事業。教育的本質在于為一定的社會培養人才，通過促進人的全面發展來推動社會的全面進步，作為教育產品的知識和人才，并不是為某個私人所有，而是為國家、社會、集體服務的，具有明顯的公共性。《教育法》第8條規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”第25條規定:“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”《義務教育法》第2條規定:“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”可見，教育事業應該納入社會共同承擔、共同管理、共同監督的范圍。同時，教育活動也必然影響社會的發展。教育活動作用于每一個受教育者，每一個受教育者又將自己的行為反作用于社會，因而，每一個受教育者的個體活動也就不再是個人的事情，而成為整個社會活動中必不可少的一部分，并影響著社會的發展。

（二）教育的公平性。首先，每個公民都有公平接受教育的權利，它包括受教育起點上的機會平等、受教育過程上的機會平等和受教育結果上的機會平等。在現代社會，受教育已經是一個人生存、發展的必要條件。我國《憲法》第46條第一款規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”因此，每個公民不僅享有接受教育的權利，而且還必須履行接受教育的義務。《義務教育法》第11條明確規定:“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當接受規定年限的義務教育。”這一規定明確了公民受教育起點上的機會平等性，任何人不能因為其特殊性而排斥其他人的受教育權。每一個適齡兒童都有權利和義務接受義務教育。受教育過程上的機會平等是指公民在接受教育的過程中，有獲得教育條件、教育待遇等方面的平等權利。受教育結果上的機會平等是指公民在接受教育后，有獲得學校和社會公正評價的平等權利。

二、當前義務教育公益性面臨的挑戰

在整個教育活動中，義務教育階段的公益性顯得更為突出。然而，當下義務教育的公益性現狀并不樂觀，仍然面臨著諸多挑戰。

（一）教育資源分配不均。在教育領域內，義務教育的非均衡發展情況相當嚴重，存在城鄉差異、區域差異和學校差異。一是教育資源配置呈現非均衡形態。義務教育生均經費分配非均衡現象更為突出地表現于發達地區與邊遠落后地區。二是教育資源分配差異呈現擴大趨勢。在過去的幾年中，不同區域義務教育學校生均經費的增長幅度差距特別明顯。不同區域義務教育階段學校學生享有不同的教育資源，其間差距極大，而且隨著時間的推移，差距日益擴大。三是教育資源分配呈現校際差異。重點中學與非重點中學學生生均經費方面存在較大差異，“重點學校”往往分配到的經費較多，而“非重點學校”幾乎沒什么變化，這勢必導致學校的發展也出現兩極分化現象。以上種種教育資源分配不均的現象，使學校之間的競爭處于不公正的平臺上，家長們為了讓子女能上一所更好的學校，往往不惜“巨資”為子女選擇“重點學校”。于是，“擇校費”、“贊助費”現象便日趨嚴重，生源大戰烽煙彌漫，學生和家長負擔愈益沉重，這都加劇了教育的不公正。與我國《教育法》第九條中的關于“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”的規定并不符合。

（二）辦學主體的趨利性。我國《教育法》第25條規定:“國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。”這一規定徹底打破了公辦學校壟斷教育的格局，不僅產生了民辦學校，而且，“公辦民助學校”、“民辦公助學校”、“校中校”等等相繼出現。這類學校的問世是對公辦教育的補充，能在一定程度上促進中國教育事業的發展。然而，隨著市場經濟的發展，這類學校在辦學過程中不可避免地要考慮經濟利益的得失。因此，他們很難始終堅持教育事業的公益性原則，遵循教育法中關于 “任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的具體法律規定。

（三）義務教育年限太短。《義務教育法》第2條規定:“國家實行九年義務教育制度。”第11條規定:“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受并完成義務教育；條件不具備的地區的兒童，可以推遲到七周歲。”按照這種規定，絕大多數家庭會安排孩子在六周歲上小學，經過九年的義務教育只有十五周歲，而根據《勞動法》的規定，未滿十六周歲仍是童工。這一年的時間如何安排便成了家長的一塊心病，于是，花“巨資”為孩子買一個學校便是合情合理的了。這也促成了義務教育產業化的發展。

（四）政府經費投入不足。教育具有公益性，更需要政府投入，政府投入的多少，直接影響教育公益性的實現與否。當前，教育投入不足是影響教育公益性發展的主要因素之一。2002年以來，國家財政性教育支出占GDP的比重逐年下降，2002年為3.32%，2003年為3.26%，2004年為3.26%，2005年為 3.30%，2006年為 3.31%，2007年為 3.32%，2008年為3.42%，2009年為3.59%，2010年為3.66%，遠低于4.6%的世界平均水平，甚至落后于發展中國家4.2%的平均水平。同時，由于缺乏法律規定，從中央到地方的各級政府教育投入比例缺乏具體規定，投入責任模糊，無法檢查各級政府的責任是否到位。學校經費十分短缺，公用經費難以保證，學校負債較多，2012年9月份甚至爆出“湖北省麻城市順河鎮3000多名學生扛著課桌上學”的事件！影響了教育的健康發展。

三、推進義務教育公益性建議的對策

堅持和推進義務教育公益性建設，事關全社會的發展，不能掉以輕心，筆者認為，可以從以下幾個方面入手，推進義務教育公益性建設。

（一）注重資源分配相對均衡，保證享有資源的權利和機會均等。在資源分配中，教育投入的均衡分配是重要環節。很多國家制定規范和標準，努力實現教育經費的均衡分配。南非通過采用均衡分配公式（Equitable Share Formula，ESF）制定“學校經費投入的國家規范和標準”，確立“全國職位規定標準”，在各省之間進行全國收入的均衡分布，努力實現各省之間的均衡。又如美國地方政府建立起基礎教育轉移支付制度，包括水平補助模式（Flat Grant Modal）、基本補助模式 （Foundation Modal）、學區能力均等化模式（District Power Equalization Model）、基數補助與保證稅基補助結合模式，努力實現橫向公平的一種保障措施。教育資源是一種公共資源，其配置的區域、方向、方式等應當基本保證覆蓋面的公正和均衡，保證受教育者享有資源的權利和機會均等。因此，在發展差異客觀存在的情況下，我們更應努力確保義務教育“起跑線”的相對公平。只有這樣，優質教育資源才不會被少數“重點校”壟斷，某些人也無法籍此“生財有道”，教育的公益性才能得到更廣泛的體現與認同。

（二）修改《義務教育法》，增加義務教育年限。從國際視野看，無論是高收入國家、中等收入國家還是低收入國家，都通過立法程序保證每一個兒童的受教育機會。各國通過立法程序所確定的義務教育年限均在5年以上。聯合國教科文組織的統計資料顯示，在低收入國家中，孟加拉國的義務教育年限為5年；在中等收入國家中，南非的義務教育年限為9年；而在高收入國家中，德國和日本的義務教育年限已達到12年。中國是一個發展中國家，近年來經濟水平發展較快，義務教育的年限顯然應該和經濟發展水平相吻合。九年的義務教育年限不算短，但在前文中我們已經提到:大多數學生義務教育階段結束后仍未到工作年齡。為解決這一問題，家長們只能用“巨資”為不能上高中的孩子選擇學校。因此，修改《義務教育法》，適當增加義務教育的年限，以適應《勞動法》中關于未滿十六周歲為童工的法律規定。這在一定程度上可以減少甚至避免上文提到的這種情況的發生，在一定程度上也阻滯了義務教育的產業化傾向。

（三）制定《教育投入法》，保證義務教育經費。在義務教育經費保障這一問題上，日本保障義務教育經費的法律已逐步形成了一個完整的體系。根據這個法律體系，中央財政在義務教育經費分擔中占了很大比例，中央負擔國立學校所需全部經費和全部教科書經費；負擔地方公立學校教職員工資、福利保障費的一半，校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造經費的1/3，受災校舍建設費的2/3，偏僻地區公立學校公用經費的一半，家庭經濟困難學生補助費的一半。都道府縣負擔公立學校教職員工資、福利保障費的一半，校舍危房改造費的1/3。市町村負擔公立學校校舍新建擴建費的一半，校舍危房改造費的1/3，家庭經濟困難學生補助費的一半，學校的公用經費。日本的這一做法在很大程度上能保障義務教育的公益性質，這一做法值得我們借鑒。當然，中國在義務教育經費上也有明確的規定。《義務教育法》第2條規定:“實施義務教育，不收學費、雜費”；“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”。第44條規定:“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”法律對此規定非常明確，但操作起來較難，事實上至今尚未完全落實，由于義務教育經費離法律要求和實際需要還有相當大差距。出現了諸如“教師工資拖欠、學校公用經費嚴重不足、背課桌上課”等現象，尤其是農村義務教育出現了滑坡，教育的社會形象和公信力面臨嚴重的挑戰。因此，政府加大經費投入，解決了教育不足的后顧之憂，校長們才能全心全意地去抓教學，不再為錢而操心。建議人大制定《教育投入法》的呼聲愈來愈高，如果制定了《教育投入法》，從中央到地方，就不能隨意縮減或是擠占挪用教育經費，如果違反就是違反法律，必將受到法律的制裁，官員的素質再好也不如一個好的制度，體制完善、法制健全才能從源頭上解決教育經費投入不足的問題。“依法治國”是現代國家的理念，也是我們努力的方向。對于作為重要公共事務的教育，更應該強調依法管理、減少人為因素影響。因此，應該加快立法步伐，盡快頒行《教育投入法》，將教育投入真正納入依法實施、依法監管的法制化軌道，以法律來保障教育經費的籌措和管理使用。

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