主要國家對大學實行契約管理的新趨向*

馬開劍

（天津市教育科學研究院，天津 300191）

在政府撥款逐漸減少和大學辦學自主權日益擴大的今天，政府對大學的直接影響正在減弱，換言之，政府直接干預大學的現象正在改變。大學與政府的關系正在由傳統的直接管理向契約合作式的間接管理轉型。

在大多數國家，私立大學都有自治的傳統，都擁有獨立的法人地位。而且，在絕大多數國家，私立大學的實際貢獻遠不如公立大學的貢獻大，公立大學是高等教育的主要提供者——盡管私立大學在一些國家占有重要位置（如美國和日本）。所以，關系轉型意義上的大學主要是指公立大學。又由于英、美等國家本身就具有大學自治的傳統，故特請讀者留心關注傳統上具有集權體制國家的情況。

一、關系轉型的基本背景

上世紀80年代以來，世界高等教育經歷了一個快速發展的過程。2006年，全世界高等教育毛入學率平均達到了22%，高收入國家達到了67%，其中經合組織（OECD）成員國更是平均達到了69%。［1］這些數據清楚地表明這樣一種事實：發達國家早已經進入了高等教育普及化階段，世界整體進入了高等教育大眾化階段。這種新的高等教育發展形勢給各國政府帶來了諸多挑戰，而在應對挑戰的過程中，賦予大學以更多自主權，讓大學更多地擔負自身發展的責任，而不是將所有責任包攬下來，成為各國政府普遍性的策略選擇。

在思想理念層面，傳統觀念認為，在教育等公共服務領域應該由政府壟斷并直接管理。但是，公共管理理論的最新發展和西方近30年的政府改革實踐，卻強調要取消這種壟斷和直接干預，要求從建立服務型公共政府角度，重新界定大學與政府的關系，政府下放辦學自主權，同時運用質量指標進行績效評價。早在1994年，世界銀行就在《高等教育：經驗與教訓》一書中，提出了一條重塑政府角色的原則：由實行直接控制轉變為提供“使能”的政策環境。基于此，在一些主要國家，無論其實行集權管理體制還是分權管理體制，大學與政府的關系都是間接的：政府一般不直接干預高校內部事務；政府對于大學的監督與質量控制大都通過社會中介組織；政府通過撥款、提供信息為高校服務。放松管制、權力下放的價值觀，已經成為各主要國家普遍性的政策取向，并已經影響到俄羅斯甚至我國。

二、“依附”關系或“伙伴”關系

1．“依附”關系模式的困境

在一些集權型國家如法國、日本、蘇聯（俄羅斯）等，大學曾長期被看作是國家行政機構的延伸或分支，不僅大學由政府出資建立并維持其運轉，而且，為保證國家意識形態得到充分體現，政府還要設專職部門來管理大學。在這種關系模式下，大學與政府是“依附”關系，政府是大學之“母體”，大學主要依靠政府“母體”提供的資金而生存和發展；政府對大學的資產擁有所有權，并對其發展戰略和發展目標具有決定權。自然地，政府甚至也承擔大學生存與發展中的風險責任。

但是，“依附”關系模式正經受越來越多的困境，這種困境首先是大學發展所需要的巨額投入，經常使得政府不堪重負，這也是最主要的困境。對公立大學來說，盡管政府一直是主要的經費提供者，但由于財政壓力，各國政府紛紛消減了對大學的撥款比重。英格蘭政府甚至明確表態：不當高等學校最后的救命稻草或提款機。［2］各國大學在近十幾年中獲得的政府撥款比例呈明顯下降趨勢：澳大利亞聯邦政府撥款占高等教育經費的比例從1990年的69%降至1999年的47%，再降至2001年的43%；英格蘭高等教育生均撥款從1989至今減少了30%多；較之同期中央政府消費指數，瑞典的高等教育生均撥款在1994年至2001年間減少了17%。［2］同樣的下降之勢也出現在美國、印度等。撥款的減少必然對大學發展產生直接影響。荷蘭最近一份關于大學持續性發展的報告表明：高等學校在維護其不動產所需的資金方面存在巨大赤字。［3］基于此，政府一方自然地希望大學能對自身發展承擔起更大的責任，多渠道獲取資金，而大學也不得不從政府之外的公共機構、私人企業、慈善機構、基金會以及國際組織等多方尋求財源。在瑞典，外來資助目前已占高等學校研究經費的54%，而20世紀80年代該比例只有34%。［2］類似情況也出現在美國等其他國家。顯然，此種情勢下，大學繼續依附政府“母體”過安逸日子已經靠不住了。

“依附”關系模式所面臨的第二個困境是大學在經濟發展和社會繁榮方面正顯示出越來越重要的核心作用。由于知識經濟的到來，大學在國家知識創新體系中的作用越來越顯要。大學不僅是國家發展的標志，更是國家科技、經濟、文化、政治持續進步的驅動力，是人口素質得以提高的基本途徑，特別在促進國家科學研究和高新技術開發方面，大學的貢獻更是無可替代。繼續將大學置于“依附”的地位，顯然與其所承擔的責任、扮演的角色和發揮的作用不符。這就需要將大學從政府的籠罩中獨立出來，以更具獨立性的身份，重建與政府之間的關系。

“依附”關系模式所面臨的第三個困境是來自市場競爭的作用。面對眾多類型不一的大學和多變的教育市場，政府難以做到及時回應。特別是在高等教育國際化的今天，不僅在一國內部，而且在全球范圍，大學都面臨著教育市場的激烈競爭，不僅爭資金、爭人才，也爭生源。在一些國家，教育服務貿易出口正成為大學資金的新的重要來源。美國堪稱當今世界教育服務貿易出口水平最高的國家，留學生教育已經是美國第五大創匯行業；英國也是教育服務貿易出口的最大贏家之一，近年來每年靠教育出口獲利逾100億英鎊，約占其GDP的1%；［4］澳大利亞是世界第三大高等教育服務出口國。面對教育市場的激烈競爭，“大部分的西方國家都把市場競爭引進教育政策。私立學校應該自治，并且學校之間的競爭可以提高教育質量的信念已經廣泛地體現在國家的教育政策和校本管理中”。［5］但是，要提高大學自身的競爭力，就只有放開它的手腳，搏擊市場，而不宜讓其繼續慵懶在政府的懷抱里。

2．“伙伴”關系模式成為共識

“依附”關系模式面臨的困境，恰恰是“伙伴”關系模式的生機。只是，由于不同國家高等教育發展的步伐、市場作用和對高等教育的認識不同，“伙伴”關系模式在不同的國家出現的時間有早有晚，表現的程度也不一樣。“伙伴”關系模式強調大學與政府不是對立的，不是包含和被包含的關系，也不是行政隸屬性的上下級關系，而是平等主體之間的合作關系，這實際是從新公共管理的角度來重新界定大學與政府之間的關系。

大學作為學術研究和知識生產、傳播的場所，理應超脫于世俗的政治和經濟干預，這已為高等教育發展的歷史所證實，但大學又不可能存在于真空之中，它實際地受制于所處社會的政府機構，最起碼它的質量評估和主要資金來源就不可能離開政府。大學完全獨立于政府，就很可能會由于缺乏財政支持而陷入生存困境，而過于依附政府，又容易導致大學精神的喪失和學術思想的枯竭。由此，“大學與權力機構的關系可以建立在契約的基礎之上,通過談判和中間機構來達到利益的平衡”。［6］當然，這往往離不開中間組織。在“伙伴”關系模式下，政府給予高等學校更大的自主權并與之合作，而不是發號施令；政府教育部門雖依然是高等教育的重要支持者，但只是若干撥款者之一，哪怕是主要的撥款者。

“伙伴”關系模式現已獲得普遍的認同，除英國、美國這樣具有明顯分權特征的國家一直在完善著這種關系模式以外，在法國、日本、俄羅斯這樣的傳統上具有集權特征的國家，大學與政府的“伙伴”關系模式也得到了廣泛的認同，并已程度不同地付諸了實踐。

三、“伙伴”關系模式的管理機制：契約－評估

1．向大學分權

為了真正建立大學與政府間的新型關系模式，將教育權力下移，即向大學分權并通過立法確立大學的自主權，是各主要國家的普遍做法。特別是近十幾年來，“分權的趨勢在大學中不斷發展”。［5］

法國是典型的中央集權制國家，盡管“公立大學和私立大學一樣都是自治的。法律表明大學可以制定自己的政策。但事實上，大學政策的實施最終還是有賴于國家的決策”。［5］但是，到了“1989年，法國改變了這種極端集權的政策。大學可以與政府簽訂協議。在關于大學的資源、資產和學生市場等問題上，大學可以和政府對話”。［5］薩科奇當選法國總統后，法國新政府提出，要進一步把擴大大學自主權作為高等教育改革最迫切的立法目標。

德國于1976年頒布的第一部適用于德國各州的《高校總法》，強化了政府對各大學的統一管理，涉及高校的組織、管理、入學和教改、人員結構以及高校成員參與管理等方面。但伴隨德國高等教育的國際化，各大學紛紛要求增加自己在教育中的管轄或管理權。2007年6月，聯邦議院和聯邦參議院分別通過了醞釀己久的聯邦制改革法案，法案明確提出要擴大高校自主權，激發高校自身活力，把一些權力下放到大學。

英國大學本來就有自治的傳統，對大學的管理早已經由國家直接控制模式轉變為國家宏觀監督、大學自主管理的關系模式。雖然上世紀80年代以來，英國政府試圖收回一些權力，但其高等教育管理的基調依然是大學高度自治的，大學仍然享有高度的自治權和決策權，諸如財務、人事、專業設置、招生、教學、科研、對外合作等事務均可由學校自行決定。

2．通過評估加強質量監控

承擔質量責任是大學擁有自主權的必然要求。向大學分權激活了大學的辦學活力，但過度分權又容易迷失質量標準，導致政府失責。于是，大學在享受自主權擴大的同時，也要承擔保證和提升質量水平的責任。

在加拿大，大學具有高度的自治權，但同時，政府又強化了質量問責制，其安大略省為此還成立了一個專門的高等教育質量監督委員會。澳大利亞政府2003年倡導建立一種新的大學問責框架——“高等學校評估框架”，該“框架”允許政府對大學的可持續發展能力、教育成就、質量、績效等方面提出問責要求，進行系統的、全方位評估。在瑞典，上世紀90年代以來，政府和大學之間的權責關系發生了很大變化，政府目前只對大學規定發展的目標和要達到的結果，這種管理方式在放松了對大學管制的同時，同時對大學賦以質量責任。

各國對教育經費的管理已逐步從簡單撥款模式，向以結果和效益為導向的新型公共管理模式轉變，績效撥款成為許多國家逐漸重視并著力付諸實踐的撥款方式。對大學進行質量評估認證，是政府對大學質量進行監控的主要手段，評估結果成為政府對大學撥款的重要參考依據，決定著一所大學能獲得撥款的多少。大學要獲得較多的政府撥款，就只有通過不斷提高教育質量和辦學水平，獲得社會的認可。美國對大學的評估認證，已經形成了嚴密的評估認證體系，他們主要是通過中間組織來進行，政府則采信評估結果。政府撥款政策正從傳統的關注高等學校生存能力——建設及維持機構能力——轉向更為關注通過撥款將高等學校利用起來并實現政府的政策目標。維護高等學校的生存能力依然是政府撥款的一個重點——但這不是目標，而只是手段：通過保持高等學校能力來實現政府的其他目標。政府可以對高等學校協助其實現一定目標給予具有吸引力的報酬，但這種報酬變得越來越像是一種基于合同關系，而非基于兩者之間核心撥款者與受款者的關系。法國1984年創建了國家評估委員會，對研究、文化和職業性的公立機構如大學、高等工程師學校和其他高等教育機構進行評估，通過一個獨立于政府的第三方機構的客觀評價，來幫助政府評價撥款產生的效益。英國通過評估將大學科研質量劃分為七個等級，質量等級意味著撥款權重，等級越高權重越高，等級的高低決定著撥款數額的多少，等級過低者將得不到公共撥款。顯然，撥款機制中的績效因素意在刺激大學承擔質量責任。

3．“契約”成為大學與政府關系的紐帶

擴大大學的自主權，與政府建立起“伙伴”關系模式，其間的紐帶便是“契約”。

1984年的法國《高等教育法》規定，大學可以根據所確定的若干年內教學與科研等方面的發展目標，通過協商與國家簽訂多年合同，同年便產生了第一個大學與政府的合約。最初，合約只限于研究領域，1989年后逐步擴展到其他方面；到1990年，大學與政府簽訂4年合同的新型撥款模式開始普遍實行；1994年，大學合同被命名為“四年發展合同”。合約政策在1998年經過修正，成為大學與政府之間重要的溝通方式。自此，通過合同撥款，已經成為法國政府向大學撥款的一種新形式，法國教育部管理的大學大都采用了這種合同制的契約方式。僅2001年，合同撥款的總量超過5億歐元，占大學研究經費的80%以上，占大學日常經費的15%，占大學資料經費的30%，占大學維修經費的40%。［7］近年來，根據合同獲得的撥款占高等學校撥款總量的三分之一左右。合同的制定過程實際上也是對高等學校的評估過程，政府主管部門與大學在簽訂合同的過程中，都是以平等的身份進行談判與協商。“合同簽署的程序是：首先，由大學提出自己的發展計劃；其次，政府主管部門代表與大學代表一起分析和預測大學發展經營的外部條件及變化；最后，經雙方認可后簽署合同”。［8］大學與政府之間的合約是法國改變高等教育集權管理體制的標志，雖然法國的大學至今也還沒有享有英美大學那樣的高度自治，但“這些協議對于近十幾年的管理產生了重要的影響……法國教育部的權力依然很大。但是向分權轉變的關鍵步伐已經邁出了，分權的高等教育政策越來越多”。［5］

在德國，政府對大學的撥款是多種方法并用的撥款機制，除了考慮學校基數，還要運用績效以及合同。德國公立大學的學費由國家承擔，根據基數撥付，政府提供科研經費要通過合同撥款。州政府作為主管高等教育的機構，與大學簽訂了高等教育協定（框架性的協議）。協議規定了有效期內（通常為5～10年）預算總數的分配方案，確定了在此期間政府承諾的預算。洪堡大學（Humboldt-university）與柏林政府2001年簽訂的5年協議，就包括了5年中政府撥款的數量。

進入新世紀，日本對大學管理模式進行了重大改革。原作為國家機關的國立大學自2004年4月1日起，改制為具有獨立法人資格的“國立大學法人”，成為一個獨立的民事主體。法人化后，大學與政府之間的關系發生了重大變化，由隸屬關系變為平等的民事主體間的契約關系。法人化以前，國立大學運營所必需的資金全部由日本政府負擔。法人化后，這種資源配置方式由自動地平均分配模式轉向以績效為基礎的競爭模式。所有國立大學都要與政府簽署為期約6年的契約，按照約定的事項接受國家財政撥款，同時，也必須接受國家的檢查和監督，國家根據大學的辦學情況可隨時減少或停止對學校的財政性撥款，大學在多大程度上實現了中期計劃成為政府決定預算分配的主要依據。“法人化改革解除了長期以來日本政府對國立大學的僵化管制，擴大了高校在組織管理和財政方面的自主權。更重要的是這項改革改變了傳統的政府與國立大學之間的行政隸屬關系，通過‘大學的發展規劃設定—規劃完成程度的評估—財政資源的配置’三者之間的聯動性制度設計，嘗試在國立大學與政府之間構建一種新型的‘契約’關系”。［9］

科研經費是大學經費的重要部分，各國對科研課題的資助，大都采取的是合同制科研資助方式。美國、英國給各大學的科研資助是通過合同招標的競爭性方式進行的。有關機構如美國國防部、英國各研究理事會根據自己的研究計劃提出資助課題，各大學以教授為核心組成研究小組自由提出申請，經嚴格審查批準后，與該小組簽訂合同。科研經費的這種分配機制典型地體現了合同撥款的特點，“合同制科研資助方式是一種巧妙的制度安排，使國家需要和大學自治達成了平衡”。［10］

以“契約—評估”作為維系機制的新型關系模式，既向大學分權，又向大學賦責，除了經費問題以外，大學與政府簽訂的合同還是未來幾年大學發展的路線圖；對政府來說，新型關系模式代表了國家管理高等教育的新模式，該管理模式的特點是在放權賦責的同時，加強質量監控，這已經成為當今世界高等教育管理體制改革的基本趨勢。

長期以來，我國形成了一個與計劃經濟相適應的政府統管、封閉辦學的高等教育體制。在這種體制下，所有高校都被統合于國家計劃管控之下，高校的一切行為，都直接受制于政府部門，大學與政府的關系因之變成了一種隸屬關系，并影響至今。1985年，中共中央、國務院《關于教育體制改革的決定》，指出要“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。在1993年中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》又進一步提出要“建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育體制”，1995年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國教育法》正式確立了大學的法人地位：“學校及其他教育機構具有法人條件的，自批準設立或登記注冊之日起取得法人資格。”應該說，我國已經完成了建立大學與政府新型關系的立法基礎，但尚未形成與法律精神相匹配的管理機制，契約管理或許能提供一種改革的啟迪。

［1］數據來源：http://ddp-ext.worldbank.org/ext/DDPQQ/member.domethod=getMembers&userid=1&queryId=189.

［2］經濟合作與發展組織高等教育管理項目辦公室英格蘭高等教育撥款委員會，范文曜，申玉彪，馬陸亭.刻不容緩：確保高等教育可持續發展的未來［J］.遼寧教育研究，2005（9-10）.

［3］Stichting Vangnet HBO:“Zuinig op de toekomst”（2003 年8月）.

［4］項賢明.當前國際教育改革主題與我國教育改革走向探析［J］.北京師范大學學報（社會科學版）,2005（4）：5－14.

［5］Jef C.Verhoeven,郭歆.從歐洲的三個國家看大學與政府關系的變化［J］.清華大學教育研究，2003（5）：1－8.

［6］李莉.20世紀90年代以來“俄羅斯大學與政府關系”研究綜述——研究立場的分析［J］.比較教育研究，2008（2）：81－85.

［7］Délégation Interministérielle à la Réforme de l’état,La contractualisation dans les administrations de l’état,juin 2002.

［8］龍獻忠,陶靜.合作伙伴：治理視野中政府與大學關系的新愿景［J］.高等教育研究,2008（5）：38－43.

［9］鮑威.法人化改革后日本國立大學財政管理體系的重構——從“行政隸屬型”向“契約型”的轉化［J］.比較教育研究，2007（9）：62－67.

［10］史靜寰,趙可.從美國大學科研經費的間接成本管理看政府與大學的關系［J］.清華大學教育研究，2007（3）：83－92.