努力打造“四加一”機構編制監督檢查工作體系

李洪武

努力打造“四加一”機構編制監督檢查工作體系

李洪武

監督檢查工作是機構編制管理的重要組成部分。這項工作開展得如何，直接關系到整個機構編制管理的質量和效果。從機構編制管理的未來走向可以看出，監督檢查在整個機構編制工作中的地位和作用將會越來越突出，工作任務和分量也會越來越重。煙臺市編辦獨立設置以后，努力轉變偏重于抓具體審批的做法，不斷強化監督檢查職能，加強工作機構和人員隊伍建設。具體工作中，把重點放在打造“四加一”機構編制監督檢查工作體系上，即健全預防、監督、檢查、跟蹤評估四個機制，搭建一個部門職能履行情況網上監督平臺。

一、健全預防機制，超前防范機構編制違規違紀行為的發生

搞好預防違規違紀行為的發生，是監督檢查工作的基礎環節和第一關。在這個環節，主要抓了三方面工作：

一是明確機構編制審批權限。在市編委會工作規則中，明確了市編辦、市編委會以及市委、市政府對于機構編制事項的審批權限。一般性事項，按權限由編辦主任辦公會或編委會研究決定；重大事項，經編委會審議后，報請市委、市政府研究確定；權限在省的，報省審批。

二是規范機構編制工作程序。多年以來，始終堅持機構編制“三個一”制度：所有涉及機構編制的事項，一律由編委會及其辦事機構一個部門承辦，由主管機構編制的領導一支筆審批，由編委會及其辦事機構一家行文或批復。領導講話、部門工作報告和下發的文件，一律不得涉及機構編制事項。特殊情況確需涉及的，必須由機構編制部門會簽把關，控制了機構編制的不合理增長。

三是當好領導決策的參謀助手。為了從源頭上防止違規違紀行為的發生，對于部門提報的機構編制事項，在深入調研論證的基礎上，提出有理有據的意見建議，供編委領導決策。比較復雜的事項，同時拿出幾套方案，請領導定奪。比如，2011年，在調整輕紡、機電等四個國有控股公司以及留守機構管理體制的時候，同時提出了兩個意見，方便了領導決策。

二、健全監督機制，提高機構編制管理的規范化和科學化水平

機構編制政策法規要落實到位，必須加強執行中的監督和制約。在這個方面，主要是突出了“三性”：

1. 以日常監督為重點，突出監督的全程性。努力把好“三個關口”：一是落實用編核準制度，把好事前審批關。2011年以來，煙臺根據山東省統一部署，探索實施了編制使用審核制度。用人單位在招考、調配工作人員之前，必須先向機構編制部門提出編制使用申請。機構編制部門在綜合考慮用人單位的空編數、職能任務和體制的可能變化以及單位的人員結構的基礎上，研究下達《編制使用許可通知書》。只有在核批的編制使用許可內，組織、人社部門才能配備人員、核定工資和保險，財政部門才能列入財政預算、核撥經費，從源頭上避免了超編進人、先造成事實再申請編制，以及相關部門彼此約束協調不到位的問題。二是實行實名申報，把好實名制登記關。從2000年開始，煙臺市機關事業單位開始統一使用《人員編制管理簿》。《人員編制管理簿》記錄了機構名稱、性質、人員編制、領導職數、在崗人員基本情況。用人單位完成人員招考、調配程序后，持《編制使用許可通知書》和有關手續，到同級機構編制部門辦理落編手續。審核無誤的，錄入《人員編制管理簿》，進行實名制登記。納入實名制管理的人員，才算是正式在編人員。三是實施配套聯動，把好經費核發關。核發經費是進人的最后一道關口。我們加強了與財政部門的對接聯系，同意相關人員落編后，向用人單位出具《增加人員通知單》，財政部門憑通知單發放工資、撥付經費。

2. 以政務公開為抓手，突出監督的社會性。重點進行了三方面公開：一是機構編制事項全方位公開。主要是利用“煙臺機構編制信息網”，把機構編制方面的政策法規、文件制度、辦事流程、議決事項、信息動態、資料表格等，全部上網公開，接受社會的查詢和監督。二是實名制信息廣泛公示。對納入實名制管理的人員信息，我們要求各級各部門在辦公場所的電子顯示屏、政務公開欄以及政府門戶網站上進行公示。只有正式在編人員，才能進入公示名單。名單之外的，一律視為“吃空餉”人員。一經查實，堅決予以清理清退。三是重大機構編制事項社會穩定風險評估。所謂“風險評估”，指的是對機構編制改革中涉及的重大事項進行綜合評估。通過制定評估方案、征集社情民意、邀請專家論證等步驟，形成是否可行的評估報告，再有針對性地調整實施辦法，出臺配套政策，確保改革的平穩推進。2011年，蓬萊市在對大辛店鎮的4所中學進行合并時，考慮到學校合并后可能會給學生上學、教師上班帶來不便，引起一些學生家長和教師的不滿，就及時啟動了社會穩定風險評估機制。根據評估結論，制定了一系列配套政策，有效化解了矛盾，保證了“四校合一”順利實現。

3. 以機構編制實名制管理系統為依托，突出監督的即時性。從2010年開始，積極爭取山東省編辦的支持，成為全省唯一的機構編制實名制系統建設試點市。這個系統依托政府政務內網運行，省、市、縣三級互聯互通。目前，已經完成了網絡構架、硬件購置、軟件開發、數據庫建設一系列工作。市縣兩級機關事業單位共計23萬余人的數據，已經全部入庫并完成審核。為了保證相關數據及時更新，人員增減之后，用人單位必須把紙質證明材料掃描成電子格式，通過這個系統上報給機構編制部門。相關科室審核通過后，在系統上在線辦理增員落編或減員銷編手續，解決了數據庫信息的實時更新問題。實名制系統的建成，為提高機構編制監督質量提供了保證，使機構編制即時監督成為了可能。現在來看，至少發揮了三個方面的作用：一是實時監測機構編制增減情況。在實名制系統內，各部門、單位的機構設置、人員編制等情況一目了然。任何數據的變化，機構編制部門都能夠實時監測到，有助于及時發現違規行為，維護機構編制紀律的嚴肅性。二是及時查詢有關人員的準確信息。組織、人社、財政等部門在換屆選舉、干部調配、核撥工資等工作中，可以隨時從實名制系統中調取所需數據。機構編制部門在辦理相關業務時，也可以隨時查詢有關人員的具體信息。三是動態分析機構編制發展趨勢。根據工作需要，可以隨時對系統中的相關數據進行定量、定性的分析，便于總結機構編制變化規律，預測機構編制走向，為領導決策和機構編制管理提供有效服務。

三、健全檢查機制，及時查處機構編制管理中存在的問題

機構編制管理是一個決策、執行、反饋、再決策、再執行的過程。沒有檢查，就難以及時發現決策、執行中存在的問題，機構編制管理很容易偏離正常的軌道。主要采取了三種檢查方式：一是綜合性督查。每年確定2至3個專題，由編辦牽頭，紀檢監察、組織、人事、財政、審計等部門共同參與，按照提前告知、實地檢查、提出處理建議、下發整改通知單、復查驗收的程序進行。這樣做，不僅解決了機構編制部門人手不足的問題，而且借助相關部門的職能優勢，使督查更具權威性和影響力。二是重點抽查。我們要求各縣市區、市直各部門每年上報一次職責履行情況、機構編制增減情況自查報告。在此基礎上，選擇一些有代表性的機關、事業單位進行重點抽查，發現問題，及時糾正。必要的時候，在一定范圍內通報。三是調研性檢查。這類檢查，一般采取書面通知、上報材料的形式進行。材料報上來以后，我們先進行認真的研究和分析，有必要的話，再組織進一步的檢查。

四、健全跟蹤評估機制，推動機構編制工作向加強審批后的管理轉變

機構編制部門的任務，不僅僅是設置機構、明確職能、核定編制，更重要的是加強機構設置后職能履行、自身運行等方面的監督檢查，通過建立跟蹤評估機制，督促、引導各級各部門履行好各自職責。2011年，煙臺編辦受中央編辦監督檢查司委托，開展了新設行政機構跟蹤評估課題研究。在中央編辦的直接指導下，利用半年多的時間，完全依靠自己的力量，較好地完成了課題研究，得到中央編辦的認可，受到課題評審組專家的好評。課題研究主要涉及如下幾個問題：

一是關于新設行政機構跟蹤評估的指標體系。可以概括為“五維四要素”。在縱向上，以社會各方評價作為五個維度，來評價新設行政機構的運行狀況，具體包括外部業務部門評價、外部職能部門評價、行政機構內部評價、社會公眾評價和第三方評價五個方面。其中，外部業務部門又分為上級業務部門、下級業務部門和同級業務關聯部門；外部職能管理部門可分為機構編制部門、人力資源和社會保障部門、紀委監察部門等。在橫向上，以新設行政機構履職的質量、效率、能力和效益作為衡量其職能履行狀況的四個要素，重點關注新設機構的履職能力和效益。

二是關于新設行政機構“社會適應性”這一理念對于機構編制管理工作的價值。我們創造性地提出了新設行政機構“社會適應性”這一理念，并把它融入到了評估體系的構建當中。所謂“社會適應性”，主要是指新設機構設立運轉之后，在行政管理和服務過程中，與其所處的環境因素相適應的程度，與社會同步協調發展的狀況。具體包括，新設行政機構與整個政府機構體系以及機構體系之外的經濟、社會、公眾之間的契合狀況；新設機構運轉的效益、效果如何，是否能夠促進經濟效益、社會效益和生態效益的同步協調發展，是否能夠最終符合廣大人民的根本利益。在“社會適應性”這一理念的指導下，最終形成了“五維四要素”跟蹤評估體系。

三是關于跟蹤評估試點。試點能不能成功，直接驗證評估指標體系設計得是不是科學合理。2011年11月，我們集中一個月的時間，從市縣兩級選擇了五個單位，按照動員部署、試點單位自查評估、實地評估、組織第三方評價、匯總分析、審定、反饋整改的步驟，進行了評估試點。以試點結果為依據，對評估體系進行了調整和完善，最終形成了一套相對科學完整、簡便實用的評估體系。

五、搭建一個平臺——部門職能履行情況網上監督平臺

2011年以來，借鑒發達國家和先進省、市做法，會同市紀檢監察、經信部門，依托全市機關事業單位豐富的公共服務資源，在全國較早籌建了煙臺公共服務網。這個網站打破了原來部門分散建設網站、分別管理公共服務事項的模式，把機關事業單位為公眾提供的所有公共服務事項整合到了一起。公眾只需要登錄這一個網站，就可以解決所有的公共服務問題。網站的功能，可以歸納為“三個一”：

一是公眾需求信息“一網搜盡”。網站把全市100多個部門和單位的7000多項公共服務事項，全部整合到一個平臺上。針對某一事項，只需要在網站搜索引擎上輸入相應的關鍵字，就可以查詢出對應的辦理機構、承辦人員、聯系電話、受理地址、所需材料、收費標準等所有信息，為群眾辦事提供了很大便利。

二是便民服務查詢“一站查全”。只要是部門和單位能夠在網上提供的查詢類信息服務，像社會保險繳納、考試成績、車輛違章等熱點信息查詢，煙臺公共服務網都能提供。對涉及多個部門辦理的事項，也通過提供鏈接、開設專題等形式，全部整合到這個網站上，一件事情，先找哪個部門、辦哪些手續，后找哪個部門、辦哪些手續，一目了然，最大限度地避免了公眾走冤枉路。

三是公共服務事項“一供到底”。對可以在線辦理的事項，網站設置了自動提醒功能，公眾可以根據引導進入網上辦理頁面，順利辦結相關事項；對查詢不到的信息，網站設置了“信息反饋”功能，公眾可以通過網站督促相關部門及時補充有關信息；對有問題的事項，公眾可在線糾錯；對不明白的事項，公眾可在線咨詢；對已辦結的事項，公眾可在線評議，實現了咨詢、求助、建議、批評、投訴的網上統一受理。

煙臺公共服務網于2012年3月正式開通后，在社會上引起了良好反響。有三方面反映：一是想查的信息基本都能查到。二是想辦的事情基本都能搞清楚如何辦理。三是想與政府部門溝通更加容易。各級領導和媒體對網站建設給予了肯定。中央編辦、山東省編辦和煙臺市領導分別就網站建設作出重要批示。各級20多家媒體把它會力量以多種方式參與和出資興辦各種公益服務項目，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。二是在保持相關稅收優惠政策連續性和穩定性的同時，積極研究鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業的稅收優惠政策，大力倡導和支持發展志愿服務。三是采取財政、金融等多種政策組合，通過設立財政專項資金、出讓國有股份、貼息等方式，引導銀行貸款、社會資金進入公益服務領域，支持社會力量參與興辦公益事業。

（五）進一步配合做好機構編制管理工作，加強事業單位預算財務與資產管理。分類推進事業單位改革涉及職能界定、編制管理、社會保障、收入分配和轉企改制等多個環節，要求財政部門積極配合做好機構編制管理，以及事業單位預算財務資產管理等工作。一是配合加強事業單位機構編制管理。在審批事業單位機構編制管理事項時，財政部門要積極配合機構編制部門嚴格執行中央有關機構編制管理的工作方針和政策，從嚴從緊控制機構編制。結合事業單位改革清理規范工作，根據部門單位預決算情況，對各級行政事業單位的機構設置、人員編制、業務目標、實有人數、經費來源等進行全面摸底，做好機構編制管理有關基礎性工作。加強與機構編制管理部門的溝通和聯系，進一步完善機構編制管理與財政預算管理的協調機制。二是完善事業單位預算財務管理制度。加強財務管理，規范財務制度，創新預算管理模式。進一步完善資產管理與預算管理相結合的工作機制和工作流程。加強對事業單位的財務控制，強化監督管理。三是切實加強國有資產管理。對現有行使行政職能的事業單位轉為行政機構后，相關資產按規定程序轉為行政資產進行管理。對于從事公益服務，改革后仍為公益性事業單位的，其資產要按照事業單位資產管理制度進行管理。對從事生產經營活動事業單位轉制為企業的，其資產要按照企業國有資產管理的有關規定實施監管。

（作者系財政部副部長）