深入推進行政體制改革創新為科學發展提供堅強保證

楊亞洲

深入推進行政體制改革創新為科學發展提供堅強保證

楊亞洲

2010年2月，沈陽市委、市政府作出了東陵區、渾南新區（沈陽國家高新區）、沈陽國家航空高技術產業基地三區合署辦公的重大戰略決策，目的是發揮三區的優勢，用兩年左右時間建設渾南新城，迎接全運盛會，并進一步拓展城市空間、完善城市功能、發展高新技術產業、統籌城鄉發展，建設科學發展示范區。以此為契機，東陵區（渾南新區）（以下簡稱新區）認真貫徹沈陽市委、市政府的戰略意圖，全面落實科學發展觀，在省市相關部門的大力支持下，突破體制機制障礙，不斷改革創新，縱向建立起“兩級兩制”的行政管理體制，橫向規劃了覆蓋全域的七大功能園區。在此框架下，先后實行了機構改革、事業單位改革、干部人事制度改革、園區和街道管理體制改革、城市管理體制改革、督考合一機制創新、公務用車改革等一系列重大改革創新舉措，探索出一條行政區與高新區“深度融合、優勢互補、合力發展”的行政管理體制改革新路子，建立起以全新體制帶動全域實現跨越發展的新模式。

新區的改革創新，受到省市有關領導和部門的充分肯定，引起社會的廣泛關注，新區被確定為沈陽市行政體制改革試點區。2011年7月，遼寧省委常委、沈陽市委書記曾維對渾南新區的行政管理體制改革經驗作出重要批示：“渾南的做法具有方向性，很好，應該推動和鼓勵各地區學習借鑒。”2012年2月，沈陽市在渾南新區召開綜合配套改革動員大會暨行政管理體制改革現場會，中央編辦、國家發改委、人社部有關領導，遼寧省編辦、省發改委、省人社廳以及沈陽市相關領導出席會議，與會人員聽取了新區行政管理體制改革經驗介紹，感受到了行政管理體制改革激發出的蓬勃活力，看到了行政管理體制改革在推進新城建設、經濟社會科學發展、創新發展、和諧發展等方面的巨大作用，認為新區的行政體制改革值得認真思索和借鑒。

一、解放思想，大膽實踐，突破體制困境

新區行政體制改革是形勢所迫、責任所使。三區合署后，如何在短時間內解決機構人員重疊、身份和收入差異、思想狀態不一等諸多難題，實現廣大干部凝心聚力，全面落實市委、市政府的決策意圖，特別是用兩年左右時間建設一座新城，迎接全運盛會，對新區領導班子是個巨大考驗。合署后新區出現了行政區和高新區兩種平行體制，兩者既有互補優勢，也有交織矛盾，體制界限范圍不很清晰；而街道也與新城、園區同域并存，職能各有缺陷，不利于區域統籌發展。同時，全運會后，新區能否保持科學、可持續發展，同樣需要提前謀劃和設計。如何科學設計體制，成為影響新區發展的核心問題。

立足現實，放眼長遠，實現新區科學發展的前提是必須實現行政區與高新區不同體制、機制、產業、優勢的有機結合，消除各種體制障礙，實現資源的有效整合和優化配置。必須針對原來三個區的優勢特點，解放思想、革故鼎新、大膽實踐。按照科學發展觀要求，結合新區實際，在認真汲取國內行政區和開發區合并的經驗教訓以及綜合考慮改革的方向性、發展的長遠性、人員的積極性、影響的全局性基礎上，形成了改革的可行性方案。主要由以下內容構成：

改革的目標是：以行政區和高新區體制深度融合和優勢互補為目標，轉變政府職能、整合行政資源、優化政府結構、降低行政成本、提高行政效率，形成結構合理、職責明晰、運轉協調、行為規范、公開透明、廉潔高效的行政體制，實現科學發展，完成市委、市政府賦予的建設大渾南、迎接全運會的使命。

改革的原則是：精簡、統一、效能，優化結構，減少管理層級原則；先行先試、由點及面、穩步推進原則；依法行政，有利于推動科學發展原則。

體制總體設計是：把行政區與開發區平行的體制改成區級以行政區體制為核心，輔助以開發區體制；同時把新城、園區、街道整合成若干功能區，功能區統稱管委會，按開發區體制運行，形成“兩級兩制”的管理模式。授予功能區充分的人權、事權、財權。功能區主要職責是經濟發展、社會管理和城市管理。

根據大渾南的總體規劃，統籌考慮資源優勢和產業布局，合理劃分為七個功能區，每個功能區都有清晰的產業定位和發展方向。規劃的七個功能區為：沈陽渾南新城，由渾南新城、國家大學科技城、白塔街道、桃仙街道組成，規劃面積107平方公里，將建成21世紀現代化城市典范；沈陽沈撫新城（航高基地），由沈撫新城、航高基地、汪家街道、深井子街道組成，規劃面積108平方公里，將建成沈陽經濟區內沈陽撫順同城化發展的先導區；沈陽渾南國際新興產業園區，由新加坡工業園、東湖街道組成，規劃面積46平方公里，將建成高新技術和新興產業基地；沈陽渾南現代商貿區，由五三街道、渾河站東街道組成，規劃面積47平方公里，將建成區域性貿易服務新中心；沈陽渾南現代農業示范區，由祝家街道、王濱街道組成，規劃面積174平方公里，將建成沈陽現代農業發展的“排頭兵”；沈陽渾南生態觀光區，由李相街道、營城子街道組成，規劃面積120平方公里，將成為探索小城鎮發展之路的先鋒；規劃面積0.5平方公里的三好街高科技園區，將成為東北IT產業發展基地、高科技企業和技術孵化基地。此外，規劃面積14平方公里的沈陽國家大學科技城坐落渾南新城，將建設成遼寧省科技創新基地，與七大功能區形成了“7+1”發展模式。

二、創新思路，破解難題，深化改革舉措

在明確“兩級兩制”體制定位的基礎上，根據中央關于科學發展、創新發展的精神以及深化行政管理體制改革的意見和總體要求，新區面對三區合署后出現的、制約新區又好又快發展的各種深層次矛盾和問題，逐一研究破解之道，分步實施改革方案。

1.實施精簡縮編、優化結構、充實一線的機構改革。按照國家“大部門制”機構改革的總體要求，一是將黨群部門由15個減至9個；二是按照國家規定的區級政府體制設計，將政府部門由81個整合為29個，精簡機構52個；三是將全區機關及直屬事業單位總編制從1024名壓縮到796名，精簡的228名編制充實到一線；四是縮減處級領導職數配置，將350多名處級領導職數中的176名調整配置到大渾南建設一線。目前，全區共有806名機關干部工作在大渾南建設一線，占機關干部總數的56.6%；五是部門內取消科級管理層次，按照業務分塊管理，將各部門原來局長、副局長、科長、工作人員四個層級的管理體制，變成局長、綜合辦主任（副局長兼）、工作人員三個層級，指揮前移，提高效率。

2.實行全面清理、科學劃分、規范管理的區直部門所屬事業單位改革。按照“政事分開、事企分開”的原則，先于省市啟動了事業單位改革，合并精簡業務相近、職能相近的部門。將171個事業單位（不含中小學校和衛生院）調整壓縮為78個，減少了93個；原有領導職數245名調減到204名；原在職人員1583人調減到1340人。將壓縮人員全部調整到建設一線和各功能區管委會。

3.實行檔案封存、競爭上崗、動態管理的全員聘任制改革。制定實施了《渾南新區聘任制領導干部管理暫行辦法》，打破身份界限，通過公開選拔、公開競聘、擇優選聘等方式，完成了處級崗位、科級崗位及一般工作崗位的競聘上崗工作，全面建立起能者上、庸者下，動態流動的用人管理機制。此外，在人員管理上還實行若干新舉措。例如，將一批經驗豐富、業務熟練的老同志轉崗到軟、硬環境建設監督員、社區指導員、非公企業黨建指導員等崗位工作，充分發揮老同志經驗、閱歷優勢，短時間內各項工作有聲有色；規范雇員管理制度，嚴格進口，暢通出口，增強危機感，調動積極性；取消臨時用工制度，杜絕了各部門不規范用工行為。

4.實行督考合一、全面考評、激勵約束的績效考評制度改革。按照“整合資源、監督到位、執行有力、考評精準、長效管理”的原則，將區委督查、政府督查和績效考評職能合并，成立督查和績效考評辦公室，負責對全區各單位進行績效考評和重點事項督查督辦。督考辦主任列席區委常委會、政府常務會等重要會議。建立以KPI（“關鍵業績指標”）為核心的績效考評體系。采取“一事一督一評”、“周清月結季考”、逐級逐人考評等辦法，形成了上級、同級、下級、服務對象等共同參與的360度績效考評機制。績效考評結果與績效獎勵、干部聘任、評先選優掛鉤。其中，績效獎勵體現工作量化指標完成情況和實際貢獻大小，向一線工作崗位傾斜，向有突出貢獻的單位和個人傾斜。

5.實行扁平化、高效化、權責一體化的功能區管理模式改革。一是以整合資源、優化結構、提高效率為目的，將街道與功能區管委會合并，保留街道辦事處牌子，直接管理社區，構建了管理靈活、決策高效、職能綜合、協調有力的功能區管委會體制。功能區管委會內部處室設置精簡，職能復合，不搞上下對口；二是為強化功能區特色和服務實效，將與功能區發展方向相近的區職能部門直接整建制下沉到相關功能區，變管理者為執行者，直接面向基層服務。區科技局（火炬綜合辦公室、科技創業服務中心）、區經信局、區農發局，分別整建制劃入國家大學科技城管委會、沈陽渾南國際新興產業園區管委會和沈陽渾南現代農業示范區管委會，實現專業人員做專業工作，提高服務效率；三是以提高效率、增加責任、促進各功能區經濟發展為目標，簡政放權，實施政府部門權力向各功能區下放。下放權力因地制宜、能放盡放，實現功能區決策高效化和權責一體化。在新的管理模式下，各功能區享有更大的決策權、發展權、創新權，工作效率顯著提升，形成了各有特色、競相發展、創新發展的生動局面，從而激發了整個區域的發展活力，對拓展城市功能，增強區域綜合實力，提升城市的輻射力和帶動力等都產生了不可替代的推動作用。

6.實行重心下移、聯合執法、構建“大城管”格局的城市管理體制改革。將區城管局和區行政執法局合并，成立城市管理和行政執法局，區內各類執法隊伍聯合執法，建立適應現代城市發展需求的反應快速、效率突出、覆蓋全域的城市管理體系。一是實行重心下移、屬地管理。取消區城市管理和行政執法局16個機關科室，按業務分塊成立7個監管辦。將16個執法大隊、200名執法人員下派到各功能區和街道辦事處，按照地域合理劃分為7個勤務區，各勤務區大隊由城市管理和行政執法局以及各功能區雙重管理，將城市管理重心由區級下移到各功能區和街道辦事處，各功能區和街道辦事處是轄區內城市管理工作責任主體；二是實行政企分開、管干分離。將管理監督考核和環衛作業分離，環衛作業重新構建作業體系，實行企業化管理；三是實行資源整合、聯合執法。整合區內交通、國土、環保、水利等各級各類城市管理執法力量，由城市管理和行政執法局牽頭，遇到問題，協同處理，提高效率。

7.實行集中管理、高效節約、公私分明的公務用車管理改革。除公檢法外，車改范圍覆蓋全區所有黨政機關及所屬事業單位。除防疫、安監、消防、救護等特業用車外，取消所有部門車輛，組建公務車隊，統一調度管理，部門用車刷卡計費。所有公務用車統一標識，全部安裝GPS定位監控及刷卡計費系統，實現了全程定位、實時監控、軌跡回放、計價計程等功能。原公務用車，除保留少部分組建公務車隊外，其余全部處理。保留極少數司機管理車隊，其余全部轉崗或者解聘。從近一年的運行效果來看，公車改革從源頭上堵住了公車私用，大幅度降低了車輛運行成本，提高了公車使用效率，突出了節能減排效果，促進了黨風廉政建設。

三、凝心聚力，創先爭優，開創科學發展新局面

新區的行政管理體制改革，始終立足于解放思想和實踐創新，始終著眼于社會發展和民生改善，凝聚了黨心民心，調動了全區干部的積極性和創造性，激發出大渾南整體活力和動力，呈現出和諧發展、跨越發展、科學發展的新局面，一個和諧、文明、生態、健康、幸福的渾南新區正在一步步實現。

1.激發了全區活力，凝聚成渾南精神。行政管理體制改革，建立起高效、統一的管理體制。在新區和功能區兩個層面建立起高效、民主、科學的決策體系。區級層面，按行政區框架運行，區委常委會由區四大班子領導共同參加，區委常委與黨工委委員共同決策，人大、政協同步監督，形成了集中統一、快捷高效的決策體制。區級以下層面，則發揮開發區管委會決策快、效率高的體制優勢，形成了“小政府、大社會、大服務”的嶄新格局。新體制、新機制極大地提升了廣大干部的思想觀念和精神面貌，激發了廣大干部勇于承擔、奮勇爭先的激情，推動了思考力和創新力，增強了內驅力和執行力，提升了凝聚力和戰斗力，形成了“改革創新、求真務實、勤勞奉獻、效率擔當”的渾南精神。

2.建立了全新機制，為新區大發展注入了源源動力。優化部門設置和人員配置，形成了一個機構多個牌子，合署辦公，一局多能、一人多職、一職多責、高效管理的局面；實行全員聘任制，干部競爭上崗，一大批優秀人才脫穎而出，一批不適應工作要求的干部在競爭中退出或轉崗；取消部門科級層次，工作落實更加快捷；城市管理職能下沉，實現管理的網格化、常態化和精細化；“督考合一”模式，提高了督查督辦力度，使工作督查與績效考評由靜態變成動態、由分離變成結合，實現過程約束和事后評價的有機結合，形成了針對關鍵性績效指標、工作過程和工作實績的動態督考機制，推動了工作的有效落實。精益求精、創先爭優、服務至上的精神風貌從根本上改善了政府工作作風，行政管理服務水平得到較大提升。

3.推進了科學發展，經濟社會發展又好又快邁上新臺階。高新區與行政區融合，提高了科技產業的競爭優勢、優化了經濟結構、極大地推進了經濟發展方式的轉變。2011年新區地區生產總值完成410億元，同比增長15%；固定資產投資478億元，同比增長43.6%；地方財政一般預算收入62.3億元，同比增長29%。招商引資成果豐碩，全年投資3000萬元以上新開工項目126個，竣工項目106個，GE能源、安博物流、施耐德電氣等一批屬于世界500強的企業落戶新區。高新技術產業實力增強，創新能力顯著增強，高新技術產品增加值占規模以上工業增加值的比重達到60%。9個項目被列為國家重大科技專項，創歷年之最。城區改造取得明顯成效，交通路網和市政基礎設施日臻完善，市容市貌煥然一新，較大地提升了城市品位。

4.統籌了城鄉發展，新農村建設快速推進。從規劃開始，始終貫穿人與自然“生態發展”、“和諧發展”的理念，推進各項社會事業，加速新農村建設步伐。將農民安置房建在新城最好的位置，成為中高檔樓盤，將城市建設作為加速新農村建設、為農民謀利益的過程。加大對農業區域的支持力度，進一步推進基礎設施和公共服務設施向農村延伸，加快發展設施農業、高效農業，做強農產品深加工產業，推進農村建設與城市建設同步發展。同時，社會保障全面鋪開，在全市率先將被征地農民一次性納入社會保障體系，養老保障金標準高于全市平均水平，最低生活保障實現全覆蓋，低保戶補助標準全市最高。城鄉互動發展，經濟發展成果普惠民生。

5.實現了跨越發展，以新城為代表的功能區建設取得了豐碩成果。渾南新城管委會只有工作人員120名，除了承擔57平方公里核心區的建設任務外，還管理107平方公里、10萬人口的社會事務。在短短的一年時間里，就完成了17個村屯、5萬農民的搬遷安置任務；完成172棟回遷房主體工程的80%，122棟單體樓實現主體封頂，2012年底全部居民將回遷入住；完成城市建設的20公里地下綜合管廊工程、1100公里市政管網、27公里水系、植樹22.5萬株等；完成建筑面積87萬平方米的全運村主體結構的76%，35萬平方米的運行中心土建工程的65%；5.9萬平方米的會議接待中心主體結構的66%。與此同時，引進并開工產業、商業、城市綜合體等各類項目55個，一座嶄新的現代化智慧新城已經初具形象，全面做好了迎接全運盛會的準備。沈撫新城管委會共有工作人員79名，在過去的一年里，完成27項規劃的編制工作，土地房屋征收面積34萬平方米，完成“四橫四縱”路網工程46.8公里；城市基礎設施建設、商業地產項目等已經全面展開。其他各功能區也都結合自身產業定位，創新爭先，呈現出良好的發展態勢。

6.強化服務、厲行節約，行政成本大幅度降低。通過體制機制創新，實現了用高新區機制激發行政區活力、用行政區規范引領高新區發展的目的，管理機構精簡，行政層級減少，全區機關工作效率和服務水平明顯提高。新區行政審批大廳審批事項應進則進、全面覆蓋，平均審批時限縮至1.5天／件以內，當天辦結率達到95%，全市領先。對機構編制實行總量控制、重心下移，減少了149個單位，每年節省辦公經費2980萬元。實行集中辦公，節省水電、采暖費1100余萬元。清退臨時工和借用人員，每年節省工資支出660萬元。通過公車改革，每年節省公車支出費用1800萬元。

新區行政體制改革創新工作是在行政區與高新區體制有機結合的條件下，對行政體制管理模式的大膽探索和有益嘗試。通過改革創新，把高新區的政策優勢、產業優勢和行政區的空間優勢、資源優勢進行有效整合，進而優化提升和全面釋放。下一步，新區將根據國家綜合配套改革相關精神要求，繼續推進、提升、完善行政管理體制改革工作，不斷破解發展過程中的諸多難題，實現建設科學發展示范區的目標，完成好建設大渾南、迎接全運會的歷史使命。

（作者系沈陽市副市長）