推進城鎮化和農業現代化同步協調發展

北京市社會科學院副院長趙弘

十八大報告明確提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，用“四化”同步將我國現階段發展中的幾個重要任務統一起來、協調起來，體現了一種系統化思維、頂層設計、全面推進的改革發展新思路。“四化”相互交織，相互作用，又與我國現階段幾大戰略緊密相連，信息化和工業化深度融合是中國特色新型工業化道路的核心內容，工業化和城鎮化良性互動是城市可持續發展的重要途徑，城鎮化和農業現代化相互協調是實現城鄉一體化的關鍵所在。“四化”都值得深入研究，這里將重點探討城鎮化與農業現代化。城鎮化是我國現在所面臨的富有時代特點的新任務，農業現代化是我國無法繞開的一個歷史性課題，必須把這些發展中的突出矛盾、突出問題綜合起來考慮，才能順利推進城鄉發展一體化，才能實現我國現代化建設目標。

城鎮化與農業現代化相輔相成、密不可分。城鎮化是農業人口轉化為非農人口、鄉村生活生產方式轉化為城鎮生活生產方式的過程。這個過程不能回避農業現代化，只有實現了農業現代化，才能把更多的農民從土地上解放出來，從而真正走向城鎮化。農業現代化要求實現農村土地的產業化經營、規模化流轉、現代化發展，是未來解決“三農”問題的一個重要抓手。農業現代化有利于解放農業生產力，提高農業的規模化水平和抗風險能力，用更少的農村勞動力就能解決糧食生產問題，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。農業現代化使更多人可以進入城市，享受城市文明，為城鎮化的可持續發展創造了條件。與此同時，即使是仍然留在農村的人口，也可以通過農業生產關系的再變革，農業生產方式的再創新，以農業工人的身份從事生產，不但會有較高的收入，也可以有完善的社會保障，實現在農村享受到與城市一樣的高品質生活。

城鎮化和農業現代化必須相互協調、同步發展。過去有一段時期，我國實施的是“農業支援工業”、“農村支援城市”戰略，城鎮化進程明顯快于農業現代化進程，但同時也帶來了嚴重的“半城鎮化”、“農村空心化”等問題。目前我國名義上的城鎮化率已經達到51.27%，其中1.59億外出農民工就占到城鎮人口的23%。大部分農民工并未真正融入城市，而是處于“兩條腿都不能著地”的尷尬境地：一條腿抬起來想要邁進城市，但難以和市民一樣平等享受教育、醫療等公共服務和社會保障，也就不能真正踏入城市，在城市立足；一條腿想要從農村抽離出來，但苦于后顧之憂將離未離，即還保留農村戶口與土地，人已經長期離開農村、脫離農業，以至有的房屋多年失修、宅基地茅草叢生，部分耕地甚至拋荒。與此同時，許多農民工不得不把家人留在農村，在農村形成了一個以婦女、兒童和老人為主體的龐大留守群體。解決這些矛盾和問題，還是要依靠高質量的、真正的城鎮化和農業現代化，并且這二者要同步推進、協調發展。要推進高質量的城鎮化，使廣大農民工能夠實現第一條腿落地與第二條腿離地，關鍵在于體制機制創新，包括農民工市民化的制度創新、農村土地規模化流轉的制度創新等，使土地變成資產，使農民從中獲得的資產收益，成為其雙腿邁進城市的重要物質保障。要實現農業現代化，關鍵在于“一個出來、兩個進去”。“一個出來”是富余勞動力從農村出來，將他們占有的土地“騰”出來，“流轉”給農業種植大戶，實現農業的規模化經營。“兩個進去”，一是資本進去，即推動農業產業化、組織化水平提高，解決“單個農戶闖市場，小舢板面臨市場大風浪”的困難和問題；二是知識進去，即通過農業組織化程度的提高，吸引有知識、有文化的年輕人進入農業生產，提升農業生產的科技含量、信息含量、知識含量。

以農民工市民化為核心的城鎮化，以農村土地規模化流轉為前提的農業現代化，將推動我國城市發展和幾千年來的農業生產發生翻天覆地的變革。要順利推進城鎮化和農業現代化，不產生對社會穩定的沖擊，必須扎實做好幾項工作：

首先，要建立覆蓋城鄉、覆蓋實有人口的社會保障體系無論是進入城市的農民工、轉化為市民的“農轉非”人員，還是留在農村的農業工人，都必須全部納入社會保障體系，得到較高水平的醫療保障、養老保障、失業保障等。醫療保障尤其重要，如果沒有這一保障，一些家庭可能因病致貧，進而成為社會的不穩定因素。未來我國的社保體系要覆蓋城鄉，適應城鄉統籌發展要求，要覆蓋所有人口，而不僅僅是市民。重點是整合城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度，統籌城鄉居民養老保險，統一繳費標準和待遇水平，推動社保體系由城鄉二元保障向城鄉一體化保障轉變。

第二，對土地經營權規模化流轉進行有效的制度設計和監管。近年來，在政府推動下或在市場的自發調節下，我國一些地方相繼出現了反租倒包、土地入股、土地互換、委托經營等多種類型的土地流轉方式，但整體上我國農村土地流轉還是零星的、分散的，缺乏法律、制度層面的保障，滯后于農業現代化的要求。促進農村土地經營權規模化流轉，要把制度設計好、規則制定好。成都、重慶等城市在這方面進行了積極探索，成都制定了集體建設用地流轉政策，建立了交易平臺和具體交易規則；重慶成立了農村土地交易所，推出了“農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標”交易的新模式。同時，要對農村土地規模化流轉進行有效的監管，避免權力尋租和特權操控，避免形成新的分配不公和腐敗，防止對農民利益的剝奪。

第三，要推進農業及農村的政府可調控的市場化進程。農村土地流轉需要產權交易市場來推動，農業產業化、組織化程度的提高也需要通過市場化機制來推進。一般意義上，農業現代化必須以市場為基礎，建立起包括農產品市場、農村金融市場、技術市場、勞動力市場、生產資料市場等在內的農村市場體系。但另一方面，農業是弱勢產業，是國家糧食安全的基礎性產業，政府必須對農業給予格外關注，通過完善農產品收儲機制、價格平抑機制等，來形成相對穩定的農業市場，避免農產品價格波動過大對農民利益的損害及對社會物價的不良影響。

第四，要切實提高農民的生產技能和就業能力。在城鎮化與農業現代化過程中，不得不正視的一個問題是，許多農民文化水平較低，又無一技之長，出外打工只能從事重體力活或簡單勞動，留在農村一旦失地更難就業，給農民增收、農村穩定帶來較大壓力。針對這種情況，一方面應多渠道開發就業崗位，把解決失地農民再就業問題同加強城鎮的綠化、環保、衛生、交通、便民服務等事業結合起來，形成提供就業崗位與創造本地財富的新循環；另一方面要多途徑加強職業培訓，整合勞動、教育、社會、企業等各方面的教育培訓資源，圍繞產業、項目、市場的需求來開展培訓，提高培訓的針對性、有效性和實用性，切實增強農民的技能和就業能力，提高他們自主創業、自謀職業的積極性和成功率。