農民工失業保險制度探析

任潔雁

(浙江財經學院浙江杭州322100)

農民工失業保險制度探析

任潔雁

(浙江財經學院浙江杭州322100)

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，農民工已成為我國城鎮勞動力中不可或缺的一部分，且比例不斷上升。但農民工作為城市中的弱勢群體，沒有很好地享受到社會保障制度給他們帶來的好處。本文主要通過分析現階段我國農民工失業保險制度存在的問題及原因，提出相關的建議和思路。

農民工失業保險選擇機制

一、引言

20世紀80年代后期我國城市開始出現大量農民工，并呈逐年快速增加態勢，農民工作為流動勞動力的主體為國家的發展做出了極大的貢獻。隨著經濟和社會的發展，我國的農民工隊伍日益龐大，農民工失業及其引發的社會問題日漸凸顯。1999年國務院頒布的《失業保險條例》開始涉及農民工的失業問題。但由于農民工學歷低、知識少、缺乏技能，同時由于城鄉分離的戶籍制度和勞動用工制度等原因，作為弱勢群體的農民工仍比城鎮勞動力面臨著更加嚴重的失業風險。

二、我國現行的農民工失業保險制度存在的問題

總的來說，我國農民工的社會保障體系建設是滯后和不全面的。雖然一些地方政府頒布了地方性的法律法規來推進進城農民工社會保障事業，但是擁有標志性意義的社會保障對這個群體來講畢竟還是少數人。而且，由于各地圍繞這個群體的社會保障制度建設觀點不一，模式各異，待遇有別，加之制度自身存在地區割裂特征，統籌性較差，根本無法適應這個群體的流動性特點。這些問題導致了類似深圳等地的大規模農民工退保事件的發生，造成大規模資金滯留。制度建設滯后、不健全，統籌層次低，流動性差等問題也制約了農民工獲得社會保障的權利。農民工的失業和生活無保障現象十分嚴重。雖然近年來國家和政府高度重視農民工群體利益，農民工的就業環境改善，參加培訓力度加大，簽訂勞動合同、參加社會保險，社保工作取得突破。然而，在失業保險層面，現有的制度仍然使得農民工的福利在一定程度上遭受損失。

1．農民工失業保險制度的擴面問題。事實證明，參加失業保險的農民工依舊只是小部分。據統計，到2010年末，我國農民工總數達2．42億人。到2010年底，農民工參加養老、醫療、工傷、失業等各項保險人數分別達3284萬人、4583萬人、6329萬人、1990萬人。參加失業保險的農民工人數只占總數的8．2%。失業保險作為農民工失業后一項重要保障制度的作用并沒有很好顯現。

2．農民工失業保險的繳費率低，失業待遇水平低下。根據現行的失業保險制度規定，對城鎮職工與農民合同制職工實施的是分類失業保險制度，后者不用交納失業保險，由其就業的企業交納。在失業保險給付時，只要其連續工作滿一年，用人單位已按照規定繳納失業保險費，由經辦機構對其支付一次性生活補助，每滿1年發給1月生活補助(生活補助因地區而異)，最長不得超過l2個月，并且一次性生活補助按照不低于相同繳費時間的城鎮職工可以享受失業保險金總額的40%確定。我國的失業保險金按當地最低工資的70%－80%的標準支付，不同就業時的工資標準相關聯，不與其家庭情況相關。也就是說，農民工所享受的失業待遇水平僅是當地最低工資的50%左右，替代率很低，難以保障其失業后的基本生活。

3．現行農民合同工制失業保險主要是“一刀切”的制度，不能充分考慮農民工這一群體的差異。如果一個多年在城鎮就業的農民工，失業后不回農村而是繼續在城鎮謀求就業，在“二元”失業保險制度下，他只能領取一次性失業生活補貼金而不能享受城鎮職工所享受的醫療補貼、再就業補貼，這種制度顯然導致農民合同工的失業保險福利損失。

三、農民工失業保險制度發展緩慢的原因

1．從農民工角度來看。簽訂勞動合同的農民工，即農民合同制工人。但合同制農民工也有不同的分類:第一類是已經城市化的農民工，他們職業穩定，有相對固定的收入，這類農民工長期生活在城市，基本已經脫離了農村;第二類是大量流動的農民工，他們既長期在外、不進行農業生產勞動，又在城市沒有固定住所和穩定的崗位;第三類是季節性的農民工，他們只在農閑的時候外出打工，平時的大部分時間還是在農村務農。“一刀切”的制度模式使得各方利益都有損失。同時由于農民工受教育水平、經濟實力、社會地位的限制，在維護自身權益，保障自身利益方面的能力受限。

2．從企業角度來看。相比農民工而言，我國的企業存在相對優勢。在維護工人權益方面，工會由于受到自身制度的限制，難以在爭取工人福利待遇能力上有所作為。而企業作為逐利的法人，追求經濟利益最大化，在法律和約束機制不完善的情況下，企業往往會選擇鉆相關漏洞，違法操作，獲得相關利益而致使農民工福利受損。根據我國相關法律規定:用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款，企業的違法成本很低。

3．從政府角度來看。相關資料顯示各國社會保障支出占中央財政的比例，加拿大是39%，日本是37%，澳大利亞是35%，截止2009年，我國用于社會保障的支出僅占當年財政支出的10%，而且這10%的投入也是絕大部分給了城鎮職工。失業保險制度在社會保障制度中的重要性不言而喻，促進社會發展，維護社會穩定。政府作為失業保險的提供者和維護者，資金投入不夠充分，重視程度不夠高也是導致農民工失業保險制度發展緩慢的重要原因。

四、解決的思路

農民工失業問題已成為我國社會生活中日益凸顯的熱點和難點問題，但完善的農民工失業保險制度卻未建立。農民工失業后缺乏經濟救濟和社會保障，面臨巨大的生存和心理壓力，容易產生種種社會問題，嚴重影響社會的安全和穩定。因此，構建農民工失業保障機制，既保障了農民工的基本生活，又緩解了社會矛盾，對于當前建設社會主義和諧社會具有重要的現實意義。

1．調整失業保險的設計理念。努力增加擴面，擴大失業保險的覆蓋范圍，積極將農民工納入失業保險機制。增設繳費的上下限，將農民工中的低收入者同時納入失業保險的范疇，以體現公平的原則。逐步提高待遇水平，解決農民工失業保險待遇過低的問題。引入雙重分配的機制，以保證失業者家庭的基本生活水平。

2．建立選擇性的農民工失業保險制度。根據農民工的分類不同，對第一類已經城市化的農民工，建議直接并入城鎮居民失業保險;對與其他兩類，在失業后，愿意繼續在城鎮就業的農民工，由其本人選擇既可留在農民合同工制失業保險體制內，領取一次性失業補助金，也可按照一定的制度規范選擇轉入參加城鎮職工失業保險體制。同時制定一系列輔助性的福利政策，如再就業培訓，失業期間的醫療補助等。

3．建立積極合理的失業保險資金籌措機制。對企業既要加大監督檢查力度，又要適當激勵。1995年美國聯邦政府向企業征收的失業稅率為工資總額的6．2%，如果雇主參加失業保險，稅率可降至1%以下，值得借鑒。我國可以針對具體情況采取變相補貼形式，比如對按時繳費且繳費數量大的企業給予一定數量的返還。

4．縮短失業保險金的給付期限。目前發達國家失業保險金領取最長時間不超過1年，欠發達國家一般規定在6個月左右。而我國《失業保險條例》規定領取失業保險的最長期限可達24個月。過長的領取期限不僅不利于激勵勞動者尋找工作的積極性，也因人們長期處于失業狀態中，逐漸失去了工作技能，跟不上現實勞動力市場的需求，從而增加了再就業的難度。

5．充分發揮失業保險的就業促進作用，使失業農民工盡快就業。就業才是最好的失業保障。對于不參加就業技能訓練、不接受提供工作機會的參保農民工，可作一定數額的失業金減發。

6．實行農民工漸進入保制度。這是國外的基本經驗，如美國經過1970年、1976年、1978年的三次擴展才將90%的勞動力納入失業保險范圍;日本至今仍未將季節工、小時工納入失業保險范圍。根據我國的實際情況，不搞“一刀切”，條件較好的地區可以發展得快一些;不搞強制命令，分散、不穩定的農民工采取自愿原則;對一時不能納入失業保險，但生活確實困難的農民工，要做好生活救助和就業培訓工作，以體現基本公平。

7．轉變政府理念，強化政府責任。在服務理念上，政府應該是一個是為全社會服務的政府，它不應該是為某一類人或某一地區提供單獨服務的政府。地方政府更要真實地樹立執政為民的理念。在服務的具體方針上，地方政府理應堅持非歧視原則，公平地對待企業和農民工，采取措施保護農民工的合法正當權益，實現社會與經濟的均衡發展。這在短期內可能會在一定程度上損害眼前利益，但從長遠的角度看，對經濟和社會的可持續發展具有重大的意義。

事實上，農民工社會保險具有很強的正外部效應，是公共性較強的準公共產品。公共產品理論告訴我們，市場提供公共產品會形成低效率或零效率，因此該產品只有在公共財政的支持和推動下才能得以實現。作為發展中國家，我國在社會保險方面的投入不足是客觀事實，但不能以此為由，就忽視對農民工的社會保險制度的完善。作為地方政府，要建立固定的財政撥款機制，以立法的形式明確地方政府對農民工失業保障的財政責任及投入比重，并建立相應的增長機制，確保對農民工失業保險的財政投入到位。

五、小結

農民工的失業保險制度的建立不僅在當前具有現實意義，從長遠看還具有戰略意義。目前，我國每3個產業工人中就有2個來自農村，龐大的農民工群體已經成為促進我國經濟社會發展的重要力量，如果他們長期享受不到公平的社會保障，勢必造成各種不良的社會影響及后果。失業保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，理應將農民工這一群體納入其保障范圍內并給予公平保護，它直接關系到廣大農民工群體的切身利益，關系到“三農”問題的解決與和諧社會的實現，關系到社會穩定大局。

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責任編輯:秦利民

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．25

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2012－06－25

任潔雁(1989－)，女，浙江東陽人，浙江財經學院社會保障專業研究生，主要研究方向:社會保障理論。