創新社會管理視野下我國社會組織發展探析

張燕紅

（中共泉州市委黨校 科社法學教研室，福建 泉州 362000）

創新社會管理視野下我國社會組織發展探析

張燕紅

（中共泉州市委黨校 科社法學教研室，福建 泉州 362000）

社會組織作為與政府、企業并列的第三部門，近年來有很大發展，基本形成了與我國經濟社會發展相適應、門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織發展體系。但由于受各方面主客觀因素的限制或制約，社會組織在發展過程中還面臨著諸多問題。要針對存在的問題，完善相關法規政策，才能促進社會組織的健康有序發展。

社會組織；發展現狀；困難；措施

目前，我國社會正處于一個急劇轉型的關鍵時期。許多國家的發展進程表明，急劇轉型時期往往是社會矛盾的多發期，而社會組織能夠在增進社會容忍度，促進社會和諧，維護社會穩定中發揮重要作用，在創新社會管理中具有政府和市場均不可替代的重要作用。因此，如何妥善建構社會組織，充分發揮其在社會管理中的作用，是現代國家必須正視的議題。

一、中國社會組織的發展現狀

改革開放以后，隨著經濟、政治、法律和文化環境的變遷，在中國歷史上第一次大規模地催生了社會組織。同時，中國政府也逐漸認識到社會組織對加強社會建設和創新社會管理的重要性。2007年，我國開始正式用“社會組織”代替“民間組織”或國外通常所說的“非政府組織”。隨著社會的發展，社會組織有了很大的發展。根據民政部統計，截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，其中：社會團體24.5萬個；民辦非企業單位19.8萬個；基金會2200個，包括公募基金會1101個，非公募基金會1088個，境外基金代表機構11個。這些社會組織業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工商服務、農村及農業發展等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員就業618.2萬人，接收社會捐贈417.0億元，形成固定資產1864.1億元，各類費用支出1195.2億元，社會組織增加值為531.1億元，占第三產業（服務業）增加值比重為0.31%，①基本形成了與我國經濟社會發展相適應、門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織發展體系。同時，在民間存在著大量的未經統計的草根組織，其規模數以百萬計。在“十二五”規劃綱要中，“加強社會組織建設”被專門列為一章，明確要求“加強社會組織建設，堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用”，這就為社會組織的發展和管理確立了總的方針。

二、社會組織參與社會管理面臨的困難

1、法律法規不健全。目前，我國有關社會組織的法規還不完善，有待于進一步充實健全。至今為止，我國立法部門尚未出臺《社會組織法》。面對遍布各行各業、數量如此之龐大、種類如此之繁多的社會組織，僅有《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》和《中華人民共和國公益事業的捐贈法》是遠遠不夠的，尤其是社會組織管理法規體系的健全方面，還有大量的工作要做。比如，國家在民辦非企業單位的社會保障、財務管理、稅收優惠等方面還未出臺統一的政策法規；現行法律對于非營利組織的內部組織、財產關系等民事問題的規定很少涉及?？傊?，由于在社會組織管理方面的法制建設嚴重滯后，致使我國社會組織的管理陷入不同程度的混亂之中。②

2、社會組織對政府存在較大的依賴性。由于經濟基礎和社會基礎的缺乏，我國的絕大多數社會組織缺乏獨立性，與政府形成一種依賴關系，其決策和行為都要受到政府的過度管理和監督，這就與社會組織的特性形成了明顯的矛盾，而這種矛盾的結果必然造成我國社會組織的單一化、分散化和對官方權力的過分依賴。這種依賴性也影響了社會組織的進一步發展。具體來講，我國有相當一部分社會組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，在資金來源上主要依靠政府提供的財政撥款和補貼經費，在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等方面嚴重依賴于政府，甚至作為政府的附屬機構發揮作用，變相地行使政府的職能。這直接導致社會組織在資源獲取、社會動員以及自身人、財、物的使用方面缺乏自主權，無法以獨立自主的身份參與公共危機管理。在公共危機管理中，很多社會組織都陷于一種尷尬的境地：一方面嚴重缺乏資金、人才而無力發揮積極作用；另一方面，資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等的局限形成惡性循環。在這種情況下，社會組織要生存和發展，必然有其自身利益訴求，其行為難免會打上自身利益的烙印。在公共危機管理中，社會組織面臨公域與私域界限模糊、公利與私利孰先孰后等多重矛盾。

3、社會組織管理制度不合理。這主要包括兩個方面：第一，政府對社會組織的管理不合理。目前，我國社會組織管理體制落后，不少政府部門對屬于自己業務主管范圍的社會組織自行審批、自行管理，主要表現在審批設定權過于分散，多頭審批、重復審批情況突出，造成了政府部門之間、政府部門與社會組織之間不必要的矛盾和摩擦，不利于社會組織的發展。第二，社會組織內部管理松弛，混亂無章。一是制度不健全，很多社會組織人事管理、財務管理等方面沒有規章制度；二是活動無規則，民間組織的理事會、常務會等長期不開會、不討論民間事務，各種機構形同虛設；三是辦公條件不具備，有的社團既無辦公住所，也無資金和專職人員，實際上成了所謂的“三無”社團；四是不遵守規章制度，有的社團法定代表人和辦公地址多次變動也不到登記管理部門辦理變更手續，有的社團擅自變更章程內容，有的沒有嚴格按照甚至不按照組織的宗旨辦事。③

4、公民社會不夠成熟，社會組織參與公共危機管理缺乏社會心理基礎。西方國家社會組織的發展有著深厚的文化積淀（如公民意識、公共道德），而中國缺乏社會自主治理的傳統，社會自治觀念比較薄弱。由于常規決策體系的建設滯后，有效互動的公共治理結構沒有形成，地方政府普遍沒有解決在危機狀態下如何動員社會資源、構建完善的危機應對網絡的問題。公眾缺乏有序應對公共危機的意識，民間往往存在出了事找政府的“等、靠、要”等思維定勢，缺少自組織意識，使社會組織在公共危機管理中難以獲得公眾的理解和認同。此外，在社會轉型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，也使得社會組織參與公共危機管理所必不可少的公共理性、志愿精神、公益精神和社會公信力嚴重不足，往往導致政府、公眾對社會組織持不信任態度。這些都給社會組織參與公共危機管理帶來了難以逾越的障礙。

三、強化社會組織在創新社會管理中作用的措施

加強社會建設，創新社會管理，必須調動一切積極因素，充分激發社會活力，有效整合社會管理資源。社會組織作為公共權力的一種有效補充，應充分發揮其效能，積極參與社會建設和社會管理創新。

1、完善相關法律制度，為社會組織健康發展營造良好的法律環境。法制化是維護社會公平正義、實現社會有序發展的保障，社會組織的健康發展也離不開良好的法制環境。第一，加快立法步伐，完善相關法律法規。為了保證社會組織在一個穩固的和有靈活性的組織框架下開展活動，社會組織管理的法律法規建設必須進一步加強，要加快總體性和地方性法規的立法步伐，加大執法力度，強化法律追懲，還要針對不同類別的社會組織制訂具體的法律制度。第二，深化改革，實現規范化管理?？v觀世界各國政府對社會組織的態度及其法規政策體系，一個共同的趨勢是從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”管理，從“靜態”管理逐步轉向“動態”管理，從“單一”管理逐步轉向“分類”管理。在簡化和放松對社會組織登記注冊手續的同時，加強對其組織運作過程的引導與規范。這理應成為我國政府對社會組織實現法制化和規范化管理的方向。一是撤消嚴格而繁瑣的審批手續，實行便捷的申請登記制度。這既有利于各社會組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種社會組織從事的是遵紀守法、積極向上的活動，就應對其成立、存續、發展給予支持和保護。二是有關立法應對我國社會組織的性質、地位、職能、行為準則以及活動的范圍做出規定，并在此基礎上實施類別細化的管理與扶持政策。從目前來看，扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、社區建設和行業互助應當成為我國社會轉型時期優先發展的六個重點領域。三是政府還應設立專門的管理機構或授權特定機構負責對社會組織的管理。從我國政府的體制現狀看，以民政部門為主管理較為適宜。四是政府的其他有關部門，如環境保護部門、計劃生育部門、衛生保健部門、農業和農村發展部門等都應加強與社會組織的聯系與合作，充分發揮社會組織的作用。

2、加強社會組織的自身建設。社會組織要能真正擔負起一種崇高使命與社會責任，固然需要一定的制度環境與政治支持資源，但其自身的成長與發展是基本前提與必要條件。第一，準確界定社會組織在社會管理中的角色定位。這是社會組織有效發揮功能的基本前提。從空間結構定位維度來分析，社會組織在整個社會管理體系中位于“中間層”，這個空間結構定位決定了社會組織在社會管理中的功能取向與定位。也就是說，社會組織所供給的服務不應與政府或公民個人提供的服務“同構”，而應具有異質性與差異性。這種異質性與差異性體現在：在需求滿足上，社會組織所供給的服務不是滿足一般、普遍的需求，而是軟性化、人文化、個性化、多樣化的需求；在關懷對象上，是邊緣化、政府救助顧及不到或關照不夠的社會群體；在動員機制方面，政府運用政治動員以在最短時間內最大限度地集聚各種社會資源，而社會組織主要以社會動員的形式積聚資源。第二，強化社會組織的制度化建設。魅力型權威，是不少社會組織初創時期的現實選擇，要求一個剛剛創立的社會組織高度制度化、規范化是不現實的。但可怕的是，很多社會組織過分依賴魅力型權威，這樣容易形成積重難返的惡性循環：如果其他社會組織成員不聽從魅力型權威的領導，組織缺乏發展戰略與實際策略，組織的成長與發展就會在現實中碰到困境；而一旦組織在現實中受挫，組織成員又會積極主動地尋求魅力型權威的領導。如果把魅力型權威發揮到極致，將從根本上削弱社會組織的活力與創造力，最終將使社會組織的發展受挫。因此，社會組織應當加強自身組織建設，完善決策流程，在法律事務處理、人員管理、財務管理等各個方面實現專業化、規范化運作。通過制度與機制建設，可以在很大程度上阻滯這種極端結果的出現。就制度建設而言，社會組織一開始就應注重制度體系建設，并在實際生活中嚴格按制度的邏輯運行。第三，培育社會組織良好的公信力。良好的公信力是社會組織參與社會管理的重要保證。④加強社會組織的社會公信力建設，一是從自身出發，建立必要的內部監督機制，優化組織結構。內部監督是確保社會組織非營利性的基礎，它包括監事會的監督，董事會、組織規章制度的監督和組織信念、使命的監督。社會組織必須遵守國家的法律和相關規定，堅持非政治性和非宗教性的原則，堅持公益目的，自主、自立，規范自身的工作制度和工作程序。二是自覺接受外部監督。外部監督主要是指其他利益相關者為了各自的利益，通過不同途徑對社會組織的管理者與執行人員進行的監督。社會組織需真正立足于社會，真正做到“公益”、“無償”，只有取得社會的信任和認同，才能得到更好的發展。社會公眾應當成為社會組織的監督者與積極參與者，推動社會組織的發展。三是深入到基層社區，在解決實際利益問題中凸顯社會組織的社會功能，累積社會資源，增強品牌意識，從而增強社會的認知度與美譽度。

3、建立社會組織與社會群體間的專業化服務機制。適應社會發展需要，提供多層次的社會服務是社會組織最主要的功能。無論是給政府做咨詢，還是給基層的老百姓提供幫助，都需要專業化的服務。從國內和國際經驗看，社會組織只有能更好地解決一些長期性的社會問題，滿足政府、企業未能或不能滿足的需求，才能獲得政府和公眾的認同，才能真正獲得生存與發展的空間。在現代社會中，社會組織跨部門以提供公益服務、社會服務為天職，得到了越來越多的公眾和政府部門及企業的認同，同時也接受政府和社會監督。據薩拉蒙的調查，社會組織就業人數的2/3集中在社會服務領域。我們應不斷建構與開拓非營利性和專業性的社會服務，不斷滿足人民群眾的社會服務需求。這些服務包括社會康復與社會輔導、社會支持與維權等兩個大類。非營利和專業性是社會組織開展社會服務的兩大特征：非營利使得社會組織區別于營利性企業及其他機構提供的服務(如家政服務、律師服務等)；專業性使得社會組織的服務區別于傳統體制下社會服務粗放式和經驗主義的模式，從而為社會服務注入人性化和科學化的內涵。

注釋：

①民政部發布2010年社會服務發展統計報告（Z）.中華人民共和國民政部.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

②趙黎清：《關于中國非政府組織建設的幾個問題》，《江蘇社會科學》，2006年第2期。

③劉?。骸吨袊钦M織現狀分析》，《新視角》2005年第6期。

④康曉強：《有效引導社會組織有序參與社會管理的四大思路》，《科學社會主義》，2011年第3期。

C916.1

A

1671-2994（2012）02-0140-03

2011-02-06

張燕紅（1982- ），女，福建晉江人，中共泉州市委黨校科社法學教研室講師、法學碩士。研究方向：行政論理與社會組織。

責任編輯：劉建文