切實(shí)保護(hù)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益—— 試論鄭州市農(nóng)村留守兒童法律保護(hù)的完善

張金平

(鄭州廣播電視大學(xué) 河南 鄭州 450001)

一、農(nóng)村留守兒童的概念及對(duì)其保護(hù)的意義

(一)農(nóng)村留守兒童的概念

20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的開始，農(nóng)村以青壯年為主的大量剩余勞動(dòng)力開始流向城鎮(zhèn)，他們?cè)趯?duì)整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，農(nóng)村留守兒童隨之產(chǎn)生。對(duì)農(nóng)村留守兒童的概念界定，學(xué)術(shù)界各有說詞。有的認(rèn)為，留守兒童是指父母雙方或一方進(jìn)城或到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，而被留在老家的那些孩子;有的認(rèn)為，留守兒童是指父母雙方或一方外出打工而留守在家鄉(xiāng)，并需要其他親人照顧的16歲以下的孩子;有的認(rèn)為，留守兒童是指由于父母雙方或一方外出打工而被留在農(nóng)村，而且需要其他親人或委托人照顧的處于義務(wù)教育階段的兒童 (6～16歲)。學(xué)者對(duì)留守兒童的界定都有道理，但是在年齡范圍的界定上，根據(jù)我國(guó)《民法通則》第11條規(guī)定，十八周歲以上的公民是成年人，具有完全民事行為能力，可以獨(dú)立進(jìn)行民事活動(dòng)，是完全民事行為能力人，所以筆者贊成將留守兒童的年齡定在18周歲以下。即農(nóng)村留守兒童是指農(nóng)村地區(qū)由于父母一方或雙方外出務(wù)工而被留在戶籍所在地，交由父母單方或其他親人委托監(jiān)護(hù)、撫養(yǎng)及獨(dú)立生活的18歲以下的未成年人。這樣既符合我國(guó)民法的規(guī)定，也符合未成年人的心理發(fā)展。

(二)農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的意義

1.從法的價(jià)值來看，正義是法的精神所在，正義對(duì)法律有積極的評(píng)價(jià)和推動(dòng)作用，所謂“老百姓心里有桿秤”，這桿秤就是正義，無時(shí)不在掂量法律的分量 (良法或者惡法)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童權(quán)利的法律保護(hù)正是體現(xiàn)了此價(jià)值。在社會(huì)領(lǐng)域中，有6項(xiàng)公民權(quán)利是國(guó)家必須予以保障或滿足的。這就是:生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。農(nóng)村留守兒童的發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)、受監(jiān)護(hù)權(quán)、人身安全權(quán)等基本權(quán)利直接影響著他們的未來，影響到社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于他們而言，國(guó)家的法律是必須要給予保護(hù)的，這正是法的正義性價(jià)值所在。

2.從權(quán)利理念來看，基本權(quán)利的絕對(duì)性不僅要求國(guó)家根本大法進(jìn)行宣示，而且還需要其他基本法律來確定，以利于基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的起始點(diǎn)就是其基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在該權(quán)利受到侵害后，其主體能夠依據(jù)憲法和法律維護(hù)自己的權(quán)利，得到法律的確認(rèn)與保護(hù)。由于父母常年不在留守兒童的身邊，他們的權(quán)利更容易受到侵犯，必須要有必要的救濟(jì)途徑。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，救濟(jì)是合法權(quán)利得以存續(xù)的依據(jù)，法律若不能實(shí)際提供一種平等、真實(shí)的救濟(jì)體系，那么法定權(quán)利的保護(hù)和享有則沒有實(shí)際的效用。

3.和諧理念的需要。法作為國(guó)家一種重要的統(tǒng)治手段，在建立和維護(hù)社會(huì)秩序中起著不可替代的作用。法的首要作用是確立社會(huì)秩序，使社會(huì)有序、穩(wěn)定地發(fā)展。社會(huì)的發(fā)展離不開社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童的法律保護(hù)是維持我國(guó)整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定的必要條件。在保護(hù)農(nóng)村留守兒童過程中，要建立健全法律制度，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二、我國(guó)對(duì)農(nóng)村留守兒童保護(hù)的法律現(xiàn)狀及鄭州市農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)對(duì)農(nóng)村留守兒童保護(hù)的法律現(xiàn)狀

我國(guó)目前有一系列有關(guān)兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施，形成了較為完備的保護(hù)兒童權(quán)益的法律法規(guī)體系。我國(guó)的《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《母嬰保健法》和《收養(yǎng)法》等有關(guān)法律中均有對(duì)兒童合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定。但是我國(guó)目前并沒有專門對(duì)留守兒童實(shí)施有效保護(hù)的法律法規(guī)，與未成年人有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)留守兒童的保護(hù)又缺乏針對(duì)性，保護(hù)力度也不夠，直接影響到留守兒童的生存、教育發(fā)展、受保護(hù)等權(quán)利。《未成年人保護(hù)法》雖增加了未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)的規(guī)定，但沒有引起有關(guān)部門的重視，一些地方仍存在著執(zhí)法不嚴(yán)等情況，教師打?qū)W生耳光、罰跪現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，中小學(xué)生抽煙喝酒的不在少數(shù)，如不嚴(yán)格采取措施任其發(fā)展下去，后果將難以想象。

(二)鄭州市農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀

為了摸清鄭州市留守兒童的現(xiàn)實(shí)情況，筆者重點(diǎn)走訪了周邊縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾所中學(xué)和小學(xué)，它們分別是鞏義市米河鎮(zhèn)小里河幼兒園、新鄭市觀音寺鄉(xiāng)沂水村小學(xué)、鄭州市伏牛路第四小學(xué)、新鄭市觀音寺第二初級(jí)中學(xué)、登封市直屬第二初級(jí)中學(xué)、滎陽(yáng)市實(shí)驗(yàn)高中、中牟縣職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校等學(xué)校，分屬于幼兒園、小學(xué)、初中、高中、職高層次，范圍廣泛，能夠較好地反映鄭州市留守兒童的現(xiàn)狀。調(diào)查將重點(diǎn)放在了新鄭市觀音寺鄉(xiāng)，因?yàn)猷嵵菔修r(nóng)村留守兒童的數(shù)量以新鄭市為最多，達(dá)到1700多人，而觀音寺鄉(xiāng)又是新鄭市留守兒童的聚集區(qū)域，具有典型性和代表性。調(diào)查表共發(fā)送了300多份，

收回了164份。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄭州市的留守兒童多存在于縣(市)，鞏義、新鄭、登封、滎陽(yáng)和中牟縣都有留守兒童現(xiàn)象。市區(qū)留守兒童多集中在鄰近郊縣(市)的上街區(qū)、惠濟(jì)區(qū)，這些留守兒童大多數(shù)由其祖父母、外祖父或者其近親屬所照料，有少數(shù)的留守兒童根本無監(jiān)護(hù)人，自己在家里面獨(dú)自生活。從這些孩子的生存狀況來看，幼兒園階段的留守兒童較少，小學(xué)三年級(jí)以上層次和初中階段的留守兒童較多，這些孩子平時(shí)都寄宿在學(xué)校，到了周末回家的時(shí)候，和自己的奶奶爺爺或者姥姥外公一起生活，屬于典型的隔代監(jiān)護(hù)型，占調(diào)查人數(shù)的近70%，這是目前鄭州市留守兒童最主要的監(jiān)管方式。

三、對(duì)鄭州市農(nóng)村留守兒童法律保護(hù)的問題分析

(一)教育法律法規(guī)缺乏針對(duì)性

目前與教育相關(guān)的法律法規(guī)還沒有專門對(duì)留守兒童實(shí)施有效保護(hù)的條款，存在著缺乏針對(duì)性和保護(hù)力度不夠的特點(diǎn)。留守兒童在農(nóng)村的受教育狀況不僅不能與城市的同齡人相比，而且與農(nóng)村的同齡人相比也有很大的差別，甚至不能享受到真正的“保底教育”，無法實(shí)現(xiàn)教育公平。如教育部《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》中規(guī)定嚴(yán)格的戶籍制度，使得農(nóng)民工隨遷人員子女的高考報(bào)名成為一個(gè)問題。

(二)監(jiān)護(hù)方面的法律法規(guī)過于籠統(tǒng)

我國(guó)《婚姻法》只概括地規(guī)定了父母對(duì)子女有管教保護(hù)的權(quán)利義務(wù)，如何應(yīng)對(duì)留守兒童父母長(zhǎng)

期在外等事實(shí)原因產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)變動(dòng)問題，現(xiàn)行的法律中都不能找到相應(yīng)的條款。同時(shí)，我國(guó)《民法》的監(jiān)護(hù)制度也存在著漏洞，如《民法通則》規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。在現(xiàn)實(shí)生活中，未成年人的受監(jiān)護(hù)權(quán)嚴(yán)重缺失，農(nóng)村留守兒童的父母常年在外打工，無法履行對(duì)未成年子女的監(jiān)管，使這些孩子處于受監(jiān)管的真空地帶;在沒有更親近的監(jiān)護(hù)人時(shí)，由未成年人父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。即如果有父母監(jiān)護(hù)或者其他親屬監(jiān)護(hù)的情況下，組織監(jiān)護(hù)是不能產(chǎn)生的，也就是說我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的組織監(jiān)護(hù)不能發(fā)揮作用。即使單位擔(dān)任了監(jiān)護(hù)人，仍存在著問題，因?yàn)閱挝粨?dān)任監(jiān)護(hù)人在現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)變得不合時(shí)宜，現(xiàn)在的單位和職工之間僅僅是勞動(dòng)關(guān)系;居民委員會(huì)和村民委員會(huì)也不便于擔(dān)任留守兒童的監(jiān)護(hù)人，因?yàn)檫@些部門需要專門的人員和專門的經(jīng)費(fèi)來源，而我國(guó)現(xiàn)在還沒有對(duì)此進(jìn)行投入，所以我國(guó)監(jiān)護(hù)方面的法律在保護(hù)留守兒童方面需要進(jìn)一步完善。

(三)未成年犯罪預(yù)防不力

經(jīng)過調(diào)查，未成年犯罪大部分涉及到留守兒童，這些孩子因?yàn)槿狈Ω改傅年P(guān)愛，過早地接觸社會(huì)，一時(shí)迷失走上了犯罪的道路。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》有關(guān)于預(yù)防和矯正未成年人不良行為的規(guī)定，但是仍然和現(xiàn)實(shí)生活脫離。法律強(qiáng)調(diào)未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人和學(xué)校的重要責(zé)任，最主要的還是父母和監(jiān)護(hù)人，學(xué)校不過是輔助性的教育機(jī)構(gòu)。但是農(nóng)村留守兒童正是缺失了父母這種家庭依靠，才使他們中的一部分人走向了犯罪的深淵，所以我國(guó)預(yù)防未成年犯罪的法律將涉罪的留守兒童交給其父母進(jìn)行管教，在現(xiàn)實(shí)生活中顯得非常不現(xiàn)實(shí)。留守兒童父母將其留置在家中，即使發(fā)現(xiàn)其有不良習(xí)慣，但也會(huì)因空間距離而束手無策，這種完全依靠責(zé)任主體的做法顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

四、對(duì)完善鄭州市農(nóng)村留守兒童法律保護(hù)的思考

目前，造成鄭州市留守兒童法律保護(hù)中存在問題的原因，大部分是因?yàn)槲覈?guó)法律制度方面的不完善和不健全，所以需要從鄭州市的實(shí)際情況出發(fā)，完善鄭州市農(nóng)村留守兒童的法律保護(hù)。

(一)建議相關(guān)機(jī)構(gòu)狠抓農(nóng)村留守兒童普法教育

通過普法教育，提高法律意識(shí)，提升自我保護(hù)能力。現(xiàn)在鄭州市很多學(xué)校響應(yīng)教育部門的號(hào)召，在課堂上開展普法教育。但是在走訪的過程中，我們也發(fā)現(xiàn)這種普法課堂被其它課程占用，名存實(shí)亡。究其原因，學(xué)校老師說為了提高教學(xué)質(zhì)量不得已而為之。這種現(xiàn)象嚴(yán)重地阻礙了我們對(duì)農(nóng)村留守兒童的普法教育。另外，鄭州市教育部門和司法部門可以聯(lián)合起來，開展專門針對(duì)農(nóng)村留守兒童的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，這不僅能夠使鄭州律師得到基層鍛煉的機(jī)會(huì)，更可以讓留守兒童感受到司法界的溫暖，也能夠提高其法律意識(shí)。通過學(xué)法、知法，真正使留守兒童增強(qiáng)權(quán)利義務(wù)意識(shí)和守法用法意識(shí)，提高自我約束、自我保護(hù)的能力，做到預(yù)防和減少違法犯罪行為的發(fā)生。

(二)建議制定適合鄭州市保護(hù)農(nóng)村留守兒童的政策

可以明確人大和政府、教育部門和其他部門、教育行政和督導(dǎo)部門之間在促進(jìn)教育公平發(fā)展方面的工作分工，把六縣一區(qū)政府的具體職責(zé)用文件形式確定下來，進(jìn)一步完善各種教育法律保障制度，明確留守兒童教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障其專款專用。同時(shí)打破戶籍等條件的限制，加大對(duì)留守兒童這一特殊群體的保護(hù)力度，從根本上保證他們接受教育的權(quán)利，從而使留守兒童的教育工作有法可依、有章可循。相關(guān)部門對(duì)父母托管子女的情況要進(jìn)行監(jiān)督，要求父母將子女委托給他人進(jìn)行監(jiān)護(hù)的時(shí)候，雙方必須簽訂監(jiān)護(hù)委托協(xié)議，明確規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及違反協(xié)議的法律責(zé)任;父母承擔(dān)慎選委托監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，如果父母因?yàn)檫x擇了不合適的委托監(jiān)護(hù)人而給子女造成損害的，父母要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;同時(shí)盡快設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)、監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)以及監(jiān)護(hù)保障機(jī)構(gòu)，明確各自職責(zé)分工。監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)有權(quán)利免任、更換監(jiān)護(hù)人，對(duì)監(jiān)護(hù)人的失職行為或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)的行為采取制裁措施。比如可以在法院專門設(shè)立監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)，由專門的法官負(fù)責(zé)此類案件的審理。基層組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)。比如村民委員會(huì)設(shè)立專門的職位，由專人負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)監(jiān)督，建立目擊者報(bào)告制度。民政部門擔(dān)任監(jiān)督保障機(jī)關(guān)，如果監(jiān)護(hù)人或者委托監(jiān)護(hù)人無能力監(jiān)護(hù)時(shí)，由監(jiān)督保障機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的生活保障開支以及教育開支負(fù)責(zé)。

(三)建議鄭州市各級(jí)法院能動(dòng)地保護(hù)留守兒童

鄭州市各級(jí)法院在審理留守兒童刑事案件時(shí)，要嚴(yán)格貫徹“教育為主”的原則。不能因?yàn)榱羰貎和缸锒缫曀麄儯浞直Ｗo(hù)失足留守兒童的合法權(quán)益，通過教育來感化和挽救他們，對(duì)罪行較輕、悔罪表現(xiàn)好的被告人，在掌握其所在學(xué)校、家庭、社區(qū)確實(shí)能夠落實(shí)幫教措施后，對(duì)其可適用非監(jiān)禁刑、宣告緩刑。另一方面，也應(yīng)依法嚴(yán)懲侵害留守兒童的罪犯，依法審理留守兒童刑事案件。把侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益的犯罪行為作為打擊的重點(diǎn)，依法從重、從嚴(yán)、從快打擊以農(nóng)村留守兒童為侵害對(duì)象的強(qiáng)奸、搶劫、搶奪、猥褻、拐賣、教唆、脅迫、引誘等違法犯罪，通過有效打擊形成保護(hù)留守兒童的良好司法環(huán)境。

在審理民事案件的時(shí)候，建議鄭州市各級(jí)法院實(shí)行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”，如果家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)障礙并影響到留守兒童合法權(quán)益時(shí)，可以通過設(shè)定訴前變更監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)權(quán)喪失、指定監(jiān)護(hù)等形式，切實(shí)保證留守兒童受到侵害的權(quán)益能得到及時(shí)的司法救濟(jì)。在保護(hù)留守兒童財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，對(duì)留守兒童的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要予以肯定和保護(hù)，涉及到執(zhí)行或者訴訟保全的時(shí)候，要依法及時(shí)采取訴訟保全或先予執(zhí)行等措施 ;在父母離婚案件中，對(duì)子女撫養(yǎng)問題要兼顧父母的實(shí)際情況與孩子的個(gè)人意愿，做好對(duì)留守兒童的解釋說服及思想疏導(dǎo)工作，對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的分割盡量滿足留守兒童和與其共同生活方的生活需要;在舉證責(zé)任分擔(dān)方面，要做到當(dāng)事人舉證和法院依職權(quán)調(diào)查有機(jī)結(jié)合起來，從公平和誠(chéng)實(shí)信用原則出發(fā)，綜合分析留守兒童的舉證能力，合理分配舉證責(zé)任;在司法救助方面，要依法采取及時(shí)、有效的減、免、緩訴訟費(fèi)等措施，并將司法救助工作貫穿于審判工作的始終;在維權(quán)方面，保障留守兒童維權(quán)途徑暢通，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道(社區(qū))援助站，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童維權(quán)平臺(tái)，開通農(nóng)村留守流動(dòng)兒童申請(qǐng)法律援助的綠色通道，盡量采取訴訟前指派律師提前介入等措施，保證農(nóng)村留守兒童獲得及時(shí)的法律援助，同時(shí)做好法律援助案件的辦案跟蹤檢查，了解、跟蹤辦案進(jìn)程;指派工作人員參加重大疑難案件的開庭旁聽，有效維護(hù)他們的合法權(quán)益。

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