代表性官僚制的研究綜述

王桂林

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

一、問(wèn)題的提出

代表性官僚制何以可能達(dá)成這一民主政治的理念呢?雖然威爾遜很早就提出了政治－行政二分，我們也不否認(rèn)政治－行政二分對(duì)于現(xiàn)代公共管理所帶來(lái)的種種好處，但是在現(xiàn)代，絕對(duì)的政治－行政二分被證明是不可能實(shí)現(xiàn)的。學(xué)者們普遍認(rèn)可這樣一種看法:文官體系在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這就為探討代表性官僚制提供了條件。

到底什么是代表性官僚制?代表性官僚制中包括哪些可以探討的問(wèn)題?這個(gè)理論發(fā)展的過(guò)程中有哪些代表性的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)研究?這些學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的研究包括哪些方面?還有哪些問(wèn)題是值得我們進(jìn)一步思考的?這些都是我們需要探討的問(wèn)題。

二、與代表性官僚制相關(guān)的概念

代表性官僚制指的是官僚制中的文官群體在其來(lái)源構(gòu)成上，包括性別、種族、社會(huì)階層等等，能夠反映其轄區(qū)內(nèi)的人口特征，這樣有助于政府將社會(huì)各個(gè)群體的意見(jiàn)整合到公共政策的制定當(dāng)中，以體現(xiàn)出民主政治的特征。

研究代表性官僚制的著名學(xué)者莫舍爾把文官群體的構(gòu)成符合人口特征稱之為消極代表性，而如何才能使這樣一個(gè)文官群體充分地代表社會(huì)各個(gè)群體的利益，反映各個(gè)群體的偏好稱之為積極代表性。

根據(jù)美國(guó)《公務(wù)員制度改革法案》的規(guī)定，用社區(qū)或區(qū)域群體所占的百分?jǐn)?shù)×受雇于公務(wù)員體系的人數(shù)與社會(huì)或區(qū)域群體所占的百分?jǐn)?shù)×相應(yīng)的勞動(dòng)力人數(shù)的比率來(lái)評(píng)估消極代表性。完美的消極代表出現(xiàn)在數(shù)值為1的時(shí)候，數(shù)值小于1表示某個(gè)群體代表性不足，而數(shù)值大于1則表示某個(gè)群體代表過(guò)度。這些數(shù)值被稱為“代表指數(shù)”或“代表率”。消極代表還包括社會(huì)分層問(wèn)題。整個(gè)公務(wù)員體系中，錄用是一種尺度，官階是另一種尺度。分層指數(shù)或者分層率類似于消極代表的代表指數(shù)和代表率。分層指數(shù)低表示的是一種機(jī)會(huì)不平等。例如，女性代表的分層指數(shù)低，說(shuō)明在官階中占據(jù)上層位置的女性很少，女性公務(wù)員基本分布在中下層。

很多學(xué)者都曾指出單純的消極代表不能起到任何作用，也無(wú)法達(dá)到追求民主政治的理念。只有當(dāng)消極代表性轉(zhuǎn)化為積極代表性時(shí)，才能極大地促成代表性官僚制所應(yīng)發(fā)揮的作用。

也就是說(shuō)，消極代表性所反映的特征，諸如性別、種族等等，是被動(dòng)的，是一個(gè)文官所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等屬性，這些屬性的存在使得他們客觀地代表了這些屬性所指的社會(huì)群體。而積極代表性指的是具有某些屬性的文官被期望追求自己所屬社會(huì)群體的利益和偏好，并達(dá)到了預(yù)期的效果。正如莫舍爾談到的那樣，積極代表性著重強(qiáng)調(diào)的是政策的相合性，就是說(shuō)政策的輸出是不是符合文官構(gòu)成的特點(diǎn)。

三、代表性官僚制的相關(guān)理論研究

代表性官僚制這個(gè)概念最早是由金斯利提出來(lái)的，作為反思馬克思·韋伯的理想型官僚制的論據(jù)。韋伯主張的是一個(gè)高度專業(yè)化、正式化的層級(jí)體系，強(qiáng)調(diào)常人文官的政治中立這一特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)自上而下的嚴(yán)格控制，整個(gè)官僚制就像一個(gè)機(jī)器一樣進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，不能摻雜任何的個(gè)人特點(diǎn)。金斯利就此提出了在公共部門雇傭有代表性的文官的可能性，論述了代表性官僚制的諸多好處，主張民主政治的官僚制必須代表它所服務(wù)的群體。Norton Long和Paul Van Riper擴(kuò)展了這一理論，提出要研究代表性對(duì)政策合法性的影響。

完善財(cái)政監(jiān)督法律體系，對(duì)推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督管理科學(xué)化、法制化發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)意義；對(duì)此，我國(guó)修訂了《政府信息公開(kāi)條例》、《預(yù)算法》等法律，使財(cái)政稅收工作處于“陽(yáng)光監(jiān)督”下，監(jiān)督結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，形成獨(dú)特的監(jiān)督文化，促使財(cái)政監(jiān)督合理化、規(guī)范化發(fā)展。

莫舍爾進(jìn)一步地將代表性分為消極代表性和積極代表性，他雖然支持消極代表性的象征性效果，但是對(duì)消極代表性和積極代表性之間是否存在聯(lián)系大為懷疑，并且指出將各種代表結(jié)合起來(lái)是不一定能代表公共利益的。

Krislov可以說(shuō)是當(dāng)代代表性官僚制經(jīng)驗(yàn)研究的引發(fā)者，他認(rèn)為無(wú)論公共政策的構(gòu)想如何堂皇，解釋有多藝術(shù)，政府行動(dòng)通常也需要社會(huì)的支持，而獲得支持的最古老的方法就是把社會(huì)的廣泛階層吸

收進(jìn)政府以傳達(dá)和推銷政策。如此一來(lái)，代表性官僚制不但可以彌補(bǔ)代表制政府的不足，而且一個(gè)可以代表社會(huì)各個(gè)群體利益的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該可以制定出反映社會(huì)公共意志的公共政策，并符合最大公共利益的產(chǎn)出。

Rosenbloom則在回顧代表性官僚制的起源和發(fā)展及與之相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的過(guò)程中，探討在公共行政中通過(guò)公共群體和利益集團(tuán)在決策中的參與來(lái)促進(jìn)代表制。

總的來(lái)說(shuō)，金斯利是代表性官僚制的提出者，而莫舍爾提出了代表性官僚制的操作性意義及其可能性，Krislov則彰顯了代表性官僚制在系統(tǒng)環(huán)境中的重要性，引領(lǐng)了之后大量關(guān)于代表性官僚制的實(shí)證研究，而羅森布魯姆則開(kāi)辟了代表性官僚制的另一個(gè)研究領(lǐng)域，即公共參與與代表性官僚制的關(guān)系。

以上是代表性學(xué)者對(duì)代表性官僚制的研究，還有很多學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了不同角度的研究。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)外在對(duì)代表性官僚制的研究主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)消極代表性的研究

調(diào)查官僚制中文官的種族、性別、民族方面的代表性，探討哪些因素影響行政部門中這些群體的雇傭情形。如Chon－Kyun Kim詳細(xì)分析了不同規(guī)模、類型、地點(diǎn)的美國(guó)州政府機(jī)構(gòu)在公務(wù)員社會(huì)代表性方面的差異，Rung使用了大量各種類型的實(shí)證資料，以說(shuō)明女性和非洲裔美國(guó)人在獲得和保持聯(lián)邦政府職位時(shí)的困難等等。各種實(shí)證研究顯示，少數(shù)族裔與女性在美國(guó)行政機(jī)構(gòu)中被廣泛雇傭，但是大多處于中下行政職位。這也就是所謂的縱向的工作隔離，即“在一個(gè)職位內(nèi)部地位不同的工作階層上男性與女性的分布”，這也被稱為分層指數(shù)。從原則上講，只要取消在錄用、培訓(xùn)、晉升和留任中的歧視，就能夠消除對(duì)弱勢(shì)群體的不平等，達(dá)到消極代表性。但是在實(shí)踐中，根深蒂固的組織文化和官僚行為的改變是一個(gè)相當(dāng)棘手的問(wèn)題。臺(tái)灣學(xué)者孫偉強(qiáng)調(diào)建構(gòu)具有文化能力官僚體系的政策建議。美國(guó)政府則出臺(tái)一些政策使得弱勢(shì)群體更容易進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

(二)研究消極代表性與積極代表性間的關(guān)系

這是在1990年之后開(kāi)始盛行的一個(gè)研究議題。即消極代表性是否能夠產(chǎn)生積極代表性，以及在多大程度上產(chǎn)生積極代表性。盡管消極代表性在某些條件下確實(shí)能產(chǎn)生積極代表性，Meier和Stewart在一項(xiàng)有關(guān)教育類官僚的研究中發(fā)現(xiàn)，在非洲裔的美國(guó)教師和兒童分組之間存在著顯著的相關(guān)性，非洲裔的教師對(duì)這些非洲裔的學(xué)生的表現(xiàn)產(chǎn)生了積極作用。一項(xiàng)重要的對(duì)20世紀(jì)60年代美國(guó)城市暴亂的定性研究《國(guó)家咨詢委員會(huì)關(guān)于公民騷亂的報(bào)告》斷定:在黑人社區(qū)的警察中，如果白人占絕大多數(shù)就是一個(gè)危險(xiǎn)的刺激，會(huì)產(chǎn)生一種認(rèn)為管轄社區(qū)是為了維持現(xiàn)狀，而不是為了維持城市和平的感受。但是更多的學(xué)者找出了大量有可能削弱消極代表和積極代表之間關(guān)系的因素:教育、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、背景的“時(shí)間間距”，受雇于某一組織的時(shí)間長(zhǎng)短及其社會(huì)化程度的強(qiáng)度，受雇于機(jī)構(gòu)或部門的某個(gè)群體的大小、行政職位的性質(zhì)，以及他是否提供自由裁量權(quán)，所要解決的政策問(wèn)題的類型及其對(duì)群體的重要性。

對(duì)消極代表性產(chǎn)生積極代表性來(lái)說(shuō)，保留與個(gè)人社會(huì)背景和生活經(jīng)歷相關(guān)的立場(chǎng)是必要條件但不是充分條件。公務(wù)員還必須相信他們應(yīng)該代表他們所來(lái)自的群體。消極代表性促成積極代表性必須滿足另外的3個(gè)條件:1.接受代表的個(gè)人必須能夠?qū)⑺麄冏龀龅臎Q策建立在他們所屬社會(huì)群體相聯(lián)系的特殊立場(chǎng)的基礎(chǔ)上;2.當(dāng)公務(wù)員不能獨(dú)自決策時(shí)，那些接受代表角色的人必須有機(jī)會(huì)表達(dá)所屬群體的特殊利益和立場(chǎng);3.公共決策者必須采納并貫徹那些擔(dān)當(dāng)代表角色的人的建議。顯然，要滿足上面的種種條件，是很困難的。

(三)強(qiáng)調(diào)代表性官僚制的意義

莫舍爾強(qiáng)調(diào)消極代表性的符號(hào)和象征意義，一個(gè)能夠反映社會(huì)大眾多元性質(zhì)的官僚體系，意味著這個(gè)體系給了每一個(gè)公民接近權(quán)力的平等機(jī)會(huì)。事實(shí)上，國(guó)外的很多實(shí)證研究也都證明消極代表性這種象征意義是十分有用的。Kim認(rèn)為消極代表性不僅具有象征意義，也會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響;而Selden則認(rèn)為除此之外，還有政策規(guī)劃、政策執(zhí)行以及人力開(kāi)發(fā)的功能。代表性官僚制在執(zhí)行政策計(jì)劃時(shí)，更容易獲得社會(huì)公眾的肯定與合作。從行政學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，如果官僚制中公務(wù)員的組成過(guò)于同質(zhì)化，難免受到個(gè)人共同利益或價(jià)值觀的左右，進(jìn)而會(huì)讓人懷疑官僚體制是不是真正能夠追求政治中立或者公益。

四、現(xiàn)存研究的不足

國(guó)外學(xué)者對(duì)代表性官僚制已經(jīng)做了大量的深入研究，基本上對(duì)這個(gè)問(wèn)題有了一個(gè)較為詳盡的闡述，但對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題關(guān)注還不是很夠。

(一)代表性減弱問(wèn)題

也就是說(shuō)接受代表角色的個(gè)人在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，其身份的逐漸變化是否會(huì)對(duì)其代表性產(chǎn)生影響，或者在他代表了所屬群體的利益之后，對(duì)于自身來(lái)說(shuō)卻沒(méi)有任何的利益，這種代表性是不是會(huì)減弱?比如說(shuō)一個(gè)少數(shù)民族人員進(jìn)某個(gè)官僚機(jī)構(gòu)之后，剛剛開(kāi)始他覺(jué)得應(yīng)該在自己決策時(shí)代表自己所屬民族的利益?？墒钱?dāng)他這樣做了之后，卻得不到自己所屬民族人員的肯定，就是在組織中，看不到代表的利益，這種強(qiáng)烈的代表性意愿會(huì)不會(huì)減弱?一般而言，在官僚組織中，只要文官?zèng)]有犯什么原則性的錯(cuò)誤，是不會(huì)被辭退的，那么這種不是選舉出來(lái)的文官對(duì)于不代表自己所屬群體的利益也不會(huì)受到問(wèn)責(zé)。

(二)代表性官僚制與功績(jī)制的關(guān)系

前面講到，行政機(jī)構(gòu)中，擔(dān)當(dāng)代表角色的個(gè)人由于沒(méi)有任何途徑受到所屬群體的問(wèn)責(zé)，當(dāng)然也不會(huì)因?yàn)榇碜约核鶎偃后w的利益而被晉升，這個(gè)時(shí)候還會(huì)有意愿去代表自己所屬的群體嗎?尤其是當(dāng)自己擔(dān)當(dāng)代表角色的意見(jiàn)與領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)不一致時(shí)，還會(huì)堅(jiān)持自己的代表角色嗎?

(三)代表性過(guò)度問(wèn)題產(chǎn)生的反向歧視問(wèn)題

當(dāng)我們?cè)絹?lái)越重視少數(shù)群體的代表性時(shí)，是否也會(huì)對(duì)其他的群體造成一種反向歧視，如何在代表性與公平性中尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，這是一個(gè)值得我們思考的問(wèn)題。除此之外，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)代表性，可能在行政機(jī)構(gòu)中形成特殊少數(shù)區(qū)塊的現(xiàn)象，反倒降低了這些行政機(jī)構(gòu)的行政效率，同時(shí)也容易使少數(shù)團(tuán)體在公務(wù)員就業(yè)上過(guò)度依賴國(guó)家的優(yōu)惠政策。這對(duì)于民主政治中公務(wù)員秉持客觀的立場(chǎng)，以公共利益為重的原則有所違背。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)這些少數(shù)團(tuán)體的發(fā)展也是不利的。也就是說(shuō)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)少數(shù)群體的代表性時(shí)，應(yīng)該注意不能超過(guò)一定的限度，代表性官僚制強(qiáng)調(diào)的核心理念還是民主、平等、公益等核心價(jià)值。

與國(guó)外大量的研究相比，我國(guó)對(duì)代表性官僚制的研究還很少，在中國(guó)期刊網(wǎng)能找到的相關(guān)文獻(xiàn)寥寥無(wú)幾。因此，研究代表性官僚制還有很大的空間，在我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍中也有相當(dāng)部分的女性和少數(shù)民族，研究他們的消極代表性和積極代表性也十分有價(jià)值的。

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