借鑒“兩新”理論 加快建設(shè)服務(wù)型政府

李蕓潔

(中共樂(lè)山市委黨校 繼續(xù)教育培訓(xùn)科 四川 樂(lè)山 614000)

近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)“兩新”理論高度關(guān)注，或褒或貶。筆者認(rèn)為，新公共管理理論引入市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，新公共服務(wù)理論提出一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益，以公民為中心的公共行政管理模式，既有其突出的貢獻(xiàn)和合理性，又存在著各自的局限性和片面性。“兩新”理論作為一種突出的理論思潮和實(shí)踐模式，既是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，又在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。深入研究“兩新”理論，取其精華，去其糟粕，這對(duì)我國(guó)公共行政學(xué)的理論和實(shí)踐都具有重要的借鑒作用，對(duì)推動(dòng)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、借鑒“兩新”理論中關(guān)于公共管理的“善治”理念，推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政治國(guó)家與公民社會(huì)的良好合作

公共管理學(xué)將以人為本的治理理念稱為善治。美國(guó)學(xué)者邁克爾·巴澤雷將其歸結(jié)為“公民價(jià)值體現(xiàn)”。我國(guó)學(xué)者黃健榮博士在其《公共管理新論》一書(shū)中認(rèn)為:“善治主要是改革政府的壟斷行為，將政府與社會(huì)聯(lián)系起來(lái)，建立政府與社會(huì)之間的合作管理模式以及二者之間的雙向互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式。”善治理念強(qiáng)調(diào)的是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者良好合作的最佳狀態(tài)。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程，善治的目的就是要使公共利益最大化。“兩新”理論特別關(guān)注行政效率和公共利益，強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值和民主價(jià)值，倡導(dǎo)公共行政的“善治”理念，值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

(一)加快轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能的轉(zhuǎn)變是加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重大舉措，也是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。我國(guó)自1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的改革探索，取得了顯著成效，但仍然存在一些問(wèn)題，亟待加快由全能集權(quán)人治向有限分權(quán)法治的轉(zhuǎn)變。首先，要科學(xué)界定政府的職能，加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，堅(jiān)持有所為、有所不為，把那些不該管、管不好、管不了的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，還權(quán)于市場(chǎng)，分權(quán)于企業(yè)，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。其次，要按照公共產(chǎn)品提供、公共服務(wù)承擔(dān)與受益相一致，財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，理順各層級(jí)政府之間的職責(zé)關(guān)系，明確各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，從體制、機(jī)制上解決層級(jí)政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱等問(wèn)題，形成合理的層級(jí)體系。

(二)深化政務(wù)公開(kāi)制度

政務(wù)公開(kāi)有利于提高政府工作的透明度，提高政府決策的科學(xué)性和民主性;有利于提高政府工作效率，增加公眾對(duì)政府行為的滿意度;有利于行政信息資源共享，提高政府工作人員的素質(zhì)和政府的全面建設(shè)。當(dāng)前，要認(rèn)真總結(jié)開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，廣泛開(kāi)展理論研究，不斷拓展政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和范圍，提高政務(wù)公開(kāi)的科學(xué)化水平和法制化水平。政務(wù)公開(kāi)要求各級(jí)政府部門(mén)要將除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外的所有與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的工作內(nèi)容予以公開(kāi)化，任何公民都可以通過(guò)特定途徑，如政務(wù)公開(kāi)欄、政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行查詢、監(jiān)督，真正落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(三)健全政府問(wèn)責(zé)機(jī)制

健全政府問(wèn)責(zé)機(jī)制是提高政府工作效率，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督、保障公眾參與公共管理，避免政府決策失誤的重要保障，也是加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的客觀需要。當(dāng)前，要重點(diǎn)抓好首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、責(zé)任追究制等制度體系建設(shè)。公民有事找公務(wù)人員，要熱情接待，屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事要及時(shí)辦理，不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事，要主動(dòng)協(xié)調(diào)幫助辦理。政府處理公務(wù)，既要依法依規(guī)，嚴(yán)格程序，又要以人為本，有情推進(jìn)，必要時(shí)可通過(guò)聯(lián)合辦公、并聯(lián)審批等方式方便群眾，提高辦事效率。對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)，工作失誤，甚至違法違紀(jì)，損害群眾利益的單位和個(gè)人，要嚴(yán)格責(zé)任追究，依法、依紀(jì)嚴(yán)肅處理。以此鞭策公務(wù)人員不斷提高政府的執(zhí)行力和公信力。

二、借鑒新公共管理理論中關(guān)于提高行政效率的管理手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)供給市場(chǎng)化

20世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滯脹局面，各國(guó)政府面臨財(cái)政上的窘境，各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題凸現(xiàn)，加上長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)政府效率低下、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，政府遭遇信任危機(jī)。在這種背景下，新公共管理理論打破了傳統(tǒng)的公共行政思維，提出了在政府部門(mén)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和 “顧客導(dǎo)向”的新理念，提出把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)之中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”，政府以市場(chǎng)和“顧客”為導(dǎo)向，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

提高行政效率要重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作。第一，政府要當(dāng)好公共服務(wù)的組織者。新公共管理理論認(rèn)為政府不再是公共服務(wù)的直接提供者，而是公共服務(wù)供給的組織者。政府要?jiǎng)訂T和發(fā)揮社會(huì)與市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源，形成有活力、有效率的公共服務(wù)供給格局。要全面掌握公民社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求以及公共服務(wù)滿足公民社會(huì)需求的現(xiàn)狀，培育完善的公共服務(wù)供給體系，組織他們有序開(kāi)展公共服務(wù)。第二，要充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用。要圍繞公民社會(huì)在生產(chǎn)和生活方面、在物質(zhì)和精神需求方面，利用社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極性，努力為公民社會(huì)提供全方位的公共服務(wù)。同時(shí)要通過(guò)適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素，用市場(chǎng)的力量來(lái)幫助政府提高效率，實(shí)現(xiàn)由“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，使政府體制更加靈活。政府也可以通過(guò)市場(chǎng)手段，如承包、租賃、委托、代理、招標(biāo)等將其外包給社會(huì)公共部門(mén)，激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化。第三，要保證公共服務(wù)的有效供給。新公共管理理論倡導(dǎo)實(shí)行公共產(chǎn)品“用者付費(fèi)”制度，縮小公共領(lǐng)域范圍，擴(kuò)大私有領(lǐng)域范圍，減少政府對(duì)公共產(chǎn)品的投資，精簡(jiǎn)政府的組織機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政開(kāi)支，有效提高政府的管理效率，滿足廣大人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需要，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

新公共管理理論提出了“顧客導(dǎo)向”的理念，要求政府及其工作人員轉(zhuǎn)變理念，由管理者變?yōu)榉?wù)者。公民不再扮演接受安排和“恩賜”的角色，而是被看做可以對(duì)提供服務(wù)者提出要求的顧客。這與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求是一致的，要保證公共服務(wù)的有效供給，必須要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持把人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)作為我們公共行政的衡量標(biāo)準(zhǔn)，作為我們各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

三、借鑒新公共服務(wù)理論中關(guān)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的服務(wù)方法，堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化

傳統(tǒng)的公共服務(wù)過(guò)分倚重政府的力量，而忽視公民的作用，把公共服務(wù)停留在政府封閉的系統(tǒng)之內(nèi)，沒(méi)有把公民的作用發(fā)揮出來(lái)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共服務(wù)不僅很難使公共利益最大化，而且很容易引發(fā)腐敗和舞弊行為，必須實(shí)現(xiàn)思維轉(zhuǎn)向，重新思考政府與公民的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)公民的角色地位，堅(jiān)持“以公民為中心”，引入公民參與，形成公共服務(wù)創(chuàng)新的持續(xù)動(dòng)力，確保公共利益的最大化走向。

(一)充分尊重公民權(quán)利

政府執(zhí)政理念應(yīng)由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。公務(wù)人員要樹(shù)立“以人為本”、“以民為本”的指導(dǎo)思想，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，推動(dòng)政府真正從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變，將公民需要、公共利益、社會(huì)價(jià)值取向切實(shí)融入到公務(wù)活動(dòng)之中。首先，要暢通言路，進(jìn)一步完善各種“熱線電話”、“舉報(bào)電話”、“接待日”以及值班、執(zhí)勤等制度建設(shè)，讓廣大公民能夠知無(wú)不言、言無(wú)不盡地發(fā)表自己的看法，反映公民的訴求，讓政府能夠及時(shí)了解社情民意。對(duì)公民的意見(jiàn)仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，不能以一概之，要深入調(diào)查研究，綜合分析梳理，真正把公民的合理建議吸收進(jìn)來(lái)，提升政府公共服務(wù)水平。

(二)提高公民參與能力

要通過(guò)廣泛的宣傳動(dòng)員，幫助廣大群眾提高對(duì)參與公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)，確立公民在公共服務(wù)中的地位和作用，使廣大群眾真正以主人翁的姿態(tài)投身到公共服務(wù)之中。要通過(guò)搭建“平臺(tái)”、組織培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉等有效措施不斷提高廣大群眾參與公共服務(wù)的能力，增強(qiáng)參與互動(dòng)合作的積極性和有效性。

(三)健全合作互動(dòng)機(jī)制

政府與公民之間要通過(guò)民主對(duì)話，溝通協(xié)商，建立起公民參與公共服務(wù)的平臺(tái)，讓廣大公民有地方說(shuō)話、有機(jī)會(huì)發(fā)言、有條件反映個(gè)人的意愿。健全合作互動(dòng)機(jī)制，有利于廣開(kāi)言路，吸納各方面的意見(jiàn)，幫助政府及時(shí)掌握公民正在關(guān)心什么、需要什么，從而對(duì)其需要和利益做出正確的回應(yīng)，使公民權(quán)利得以更好地實(shí)現(xiàn)。健全合作互動(dòng)機(jī)制，還可以避免政府侵犯公民權(quán)利，增強(qiáng)政府的合法性和信任度。總之，只有公民的廣泛參與，才能達(dá)到最好的社會(huì)效果。

但是，新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)，表現(xiàn)為過(guò)分倚重經(jīng)濟(jì)和效率價(jià)值。過(guò)度依賴市場(chǎng)機(jī)制、過(guò)分崇尚企業(yè)家精神，導(dǎo)致新公共管理與民主社會(huì)核心價(jià)值的沖突不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康發(fā)展。新公共服務(wù)過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值，提出了民主治理、公共利益、公共服務(wù)等一系列概念，但缺乏實(shí)施這些概念的具體對(duì)策和措施。它所追求的公平、民主、公共利益等都是相對(duì)的概念，忽視了其價(jià)值取向的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，尤其在我國(guó)公民觀念相對(duì)滯后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、配套制度建設(shè)不夠完善、社會(huì)中介組織不夠發(fā)達(dá)等條件下，單純地追求民主價(jià)值是片面的，過(guò)度地追求民主治理只能事與愿違。因此，我們?cè)诮梃b“兩新”理論的合理部分的同時(shí)，必須自覺(jué)規(guī)避“兩新”理論自身的局限性和片面性，充分認(rèn)識(shí)“兩新”理論產(chǎn)生的時(shí)代背景和服務(wù)對(duì)象，緊密聯(lián)系我國(guó)公共行政的理論探索和實(shí)踐過(guò)程，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷豐富具有中國(guó)特色的公共行政學(xué)理論，加快服務(wù)型政府建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

[1]黃健榮.公共管理新論[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[2]張永桃.行政管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2003.

[3]蔣磊.加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(2).

[4]金蓮.新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)政府改革的啟示[J].企業(yè)研究，2011，(8).

[5]楚明錕，楊璐璐.論新公共服務(wù)與新公共管理的同異性[J].中州學(xué)刊，2010，(4).

[6]褚松燕.我國(guó)公民參與的制度環(huán)境分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(1).

[7]張杰.國(guó)外公共服務(wù)創(chuàng)新理論與實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).