對規范社會消防中介組織發展的思考

●羊廣袖

(昌吉州消防支隊，新疆昌吉 831100)

我國的消防監督管理是在計劃經濟體制下發展起來的，許多涉及消防安全項目的審批和管理，均由公安消防部門承擔。近年來，隨著市場經濟體制的建立，產生了一些社會消防中介組織，但無論是數量還是業務范圍，都極其有限。隨著我國經濟社會的發展，政府職能的轉變，消防監督的職能也要轉變。研究探討消防中介組織的規范發展，更好地服務于消防工作和社會發展，具有重要的現實意義和長遠意義。

一、社會消防中介組織的發展現狀

(一)社會消防中介組織的發展

我國的社會消防中介組織產生于20世紀80年代初。當時其業務范圍相當有限，主要是承擔國家指定的任務。到20世紀90年代初，公安部分別在天津消防研究所和沈陽消防研究所設立了“火災原因技術鑒定中心”和“電氣火災原因技術鑒定中心”，承擔火災原因技術鑒定任務。1992年國家成立了消防產品質量認證委員會，承擔對消防產品生產企業的認證、發證工作。20世紀90年代之前，地方消防中介組織幾乎沒有。進入90年代后，各地相繼建立了消防器材(產品)檢測中心(站)，有些地方也建立了火災原因技術鑒定中心。

從20世紀90年代初以來，消防中介組織快速發展。1995年，國務院辦公廳批轉了公安部《消防改革與發展綱要》，對消防中介組織作了代理、服務性質的定位。1996年公安部針對建筑消防設施維護保養問題，專門發出通知，要求各地建立消防中介組織，承擔建筑消防設施的維護保養工作。1998年《消防法》的出臺，使消防中介組織的地位得到了進一步明確。2006年6月，國務院下發《關于進一步加強消防工作的意見》(國發［2006］15號)，明確鼓勵發展提供消防安全技術服務的中介組織。2009年5月1日新《消防法》的頒布實施，對中介組織在保障消防安全方面的具體義務進一步強化，為中介組織的生成與發展提供了法制支撐。

(二)社會消防中介組織分類及特點

1.社會消防中介組織的分類

我國消防中介組織的類型繁雜，根據功能不同大致分為三類。一是具有管理、溝通和協調職能的消防中介組織。主要指中國消防協會、各地方消防協會和行業消防協會(如中國水上消防協會和石油化工消防協會等)。二是具有公證、監督性質的消防中介組織。如公安部消防局下屬的消防標準化委員會、國家固定滅火系統和耐火構件質量監督檢驗測試中心、公安部消防裝備質量檢測中心、國家消防電子產品質量監督檢驗測試中心、國家建筑防火材料質量監督檢驗中心以及公安部消防產品合格評定中心等。三是從事消防技術有償服務的消防中介組織。可按執業范圍、內容不同細分為消防設施安裝調試、檢測、維修保養中介服務和消防技術咨詢論證、評價、評估中介服務。其特征是以市場為導向，按照企業運作模式在追求自身利益過程中滿足社會消防需要，其行為屬于市場行為。如，城市火災遠程監控中心，建筑消防設施檢測、維保公司，消防保安服務公司等。

2.社會消防中介組織的特點

社會消防中介組織主要有以下幾個特點。一是合法性。必須是經國家認可、確立其法律主體資格的社會組織，即其目的、宗旨、組織機構、經營范圍和經營方式等符合法律的要求，且在成立的程序上應當合法。二是獨立性。應具有法律地位的獨立性，在其法定的活動領域內，國家行政機關不得對其行為進行干涉，同時必須能獨立承擔法律責任。三是公益性。即組織的目的和宗旨是為社會提供消防安全技術服務，最大限度的維護公共消防安全。四是專業性。必須是從事與消防有關的業務，其從業人員必須通過專業資質考核，且應有保證正常工作運行的人員數量，不得允許任何組織跨范圍代理和服務。五是自律性。應當依據國家法律法規及自己的相關章程和規章制度，自覺約束自身的行為。

二、社會消防中介組織產生的社會需求

(一)發展社會消防中介組織是消防監督體制改革的需要

隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入，政府職能在不斷簡化。政府職能轉變的過程中，需中介組織作為載體，形成政府—中介組織—市場這一有機的聯動體系，才能使小政府、大社會成為可能。消防監督管理的職能轉變亦是如此，公安消防部門的監管模式已由以前的純粹的行政監管向監督、指導、服務并重的方向發展。因此，需通過消防中介組織這一力量，推動社會消防自我管理能力從“不能”向“可能”、“能夠”的狀態轉變，并最終形成一個自我管理的良性循環，使消防部門通過抽樣性監督、指導，實現對全社會消防安全的宏觀控制，體現消防管理服務社會的本質。

(二)發展社會消防中介組織是適應日益復雜的消防安全管理工作的需要

隨著經濟社會和科學技術的不斷發展，各類新能源、新材料、節能環保、生物醫藥、信息網絡和高端制造產業不斷得到發展，各類大跨度、超高、超寬和復合型功能的建筑大量出現，大量新材料、新工藝的不斷投入使用，新型火災隱患大量滋生，消防管理難度不斷加大，對一些復雜的消防管理對象，消防監督人員有時會力不從心。如現代建筑的防火設計日趨復雜，性能化建筑消防設計涉及到建筑方案的選擇，需要由專業的部門、專業的消防工程師進行整體的設計，從火災的發展趨勢、消防設施的綜合效應、建筑和設備的安全度等方面的性能指標中選擇最佳方案，提供完整的、令人信服的、達到防火目的的設計方案。而現有的消防監督力量和技術手段已很難適應形勢發展的需要，這就需要充分發揮社會中介組織的作用，輔助公安消防部門解決力所不能及的問題，彌補消防監督力量的嚴重不足。

(三)發展社會消防中介組織是實現消防安全高效管理的需要

從目前的消防現狀來看，還遠不能說實現了高效管理。消防監督管理內容繁雜，消防部門對社會承擔行政許可、監督抽查、宣傳教育、重大活動保衛等工作，對單位、場所的消防工作實行“保姆式”的微觀監督與服務。繁雜的消防監督工作，使得單位和公安消防部門都不堪重負，可以說“事無巨細、大包大攬”是現階段消防監督的最大特點。而行政機關管理的特點是其宏觀性和強制性，對于不符合這種特點的事務，難以做到高效的管理。這就需要充分發揮消防中介組織的作用，承擔一些消防部門不能辦、不好辦，而社會和人民群眾又存在著消防安全需求的事情，減輕消防部門的負擔。而消防部門應當將精力集中在消防立法、規范標準制定等宏觀性、強制性的工作上，以滿足各類單位自我開展消防安全管理的需要。

三、社會消防中介組織發展中存在的問題

幾年來的實踐表明，消防中介組織不僅大大減少了消防部門的工作量，緩解了當前人員編制緊張等困難，也在一定程度上滿足了廣大人民群眾在消防安全服務方面的需求，但是由于社會消防中介組織發展起步晚等因素制約，服務范圍還很有限，法律地位還不十分明確，運行機制還很不完善。歸結起來，主要存在以下不足和問題:

(一)政府職能越位，法制建設缺位

近年來，經過幾次審批制度改革后，消防審批事項已減少許多，但從消防監督管理運行機制來看，消防部門包攬消防事務仍然過多過細，如在建設工程防火設計審核、消防驗收、重大火災隱患認定及整改方案論證、火災事故調查中涉及的火災損失核定等工作，具體環節均由消防部門把關，使消防中介組織無用武之地，抑制了其健康發展。另一方面，我國關于社會中介組織的立法嚴重缺失，不僅沒有統一的“中介組織法”，相關的法律法規、技術標準規范也十分缺乏。就社會消防中介組織來說，新《消防法》第三十四條對消防技術服務組織和執業人員的資質、資格及從業準則作了基本的規定;第六十九條對消防技術服務機構出具虛假文件或者失實文件的法律責任予以規定，但對服務機構的行政許可、市場準入條件、執業技術標準，以及執業資質、從業人員職業資格認可等沒有予以明確規定。由于缺乏法律依據，在較大程度上制約了公安消防部門、消防協會對消防技術服務機構的監管和引導。

(二)行政色彩濃厚，管理職能單薄

中介組織以其組織上的獨立性為其主要特征。但從目前來看，一些消防中介組織與公安消防部門有著千絲萬縷的聯系，甚至有的可以說是或公安機關或公安消防部門的下屬部門，有的則是受到公安消防部門扶植組建的。與政府職能部門關系過于密切，不但容易受到行政干預，而且其自身也容易產生一些不良的思想，在業務開展上容易依賴行政強制手段。尤其是消防協會受傳統掛靠體制的制約，與當地消防行政部門的關系基本上是“一套人馬、兩塊牌子”，管理職能的混淆，導致協會內設組織機構不健全，協會專兼職工作人員過多的考慮對主管單位領導負責，而為會員服務、接受會員監督的考慮較少，協會章程賦予會員、理事會的權利也被削弱等。

(三)市場管理混亂，社會競爭無序

在許多地區，消防中介組織行業地方保護主義也很強，跨地市尤其是跨省區經營非常困難，造成單位可選擇的余地較小，形成一定范圍內市場壟斷。在此情況下，導致消防中介組織獨家經營，更多時候不是去提高服務水平和質量，而是在怎樣搞好與行業主管部門的關系上下功夫。而有些地區則相反，只要有資質都可以發展中介業務，又造成了中介組織之間的惡性競爭，在利益的驅使下，出現了“低價勝高價汰”的現象。在這樣的情況下，消防中介組織不能真正發揮作用。

(四)消防人才缺乏，服務質量較低

消防中介的業務技術要求很強，涵蓋了建筑防火、水、報警、電氣等多門學科，還涉及消防工程施工、消防產品運用等方面，要求從業人員具備較為豐富的文化素質，更要熟知、掌握技術標準。而目前我國消防中介組織的人員大多未經過專業培訓，難以勝任工作需要。加上，消防中介“獨有”的誘人利益，一些不具備消防中介專業能力的單位，通過掛靠、設立辦事處的形式，千方百計地滲透到消防中介領域。這些中介隊伍，甚至在基本的消防技術規范都不熟悉掌握的情況下，就草草地承接業務，擾亂了正常的消防中介市場，使一些原本精于業務的中介組織，把主要精力放在市場的占有上，沒有在提高內部員工的業務素質上下功夫、做文章。同時，國家對從事消防工程專業的人員沒有類似建筑師、監理工程師等國家注冊專業技術資格要求，也沒有統一的持證上崗要求，造成了從事消防工程專業設計、施工、檢測等人員素質參差不齊，難以適應消防科技的發展需要。而在國際上，大型的專業消防中介組織已有幾十年歷史，正朝集團化、綜合性、國際化方向發展。例如，號稱世界消防咨詢服務業領頭羊的美國羅爾夫－杰森聯合股份有限公司集團(RJA)，旗下擁有四大分公司，提供了從消防總體規劃、建筑防火、建筑設施等安全性的審查，到消防工程監理、消防設施維護等業務。

(五)收費價格偏高，部門監管不到位

如建筑消防設施維護保養、消防安全監測、電氣防火檢測等服務項目，沒有統一的收費標準，均由各省市區自行制定，或者與被服務單位協議定價，收費價格偏高。個別消防中介組織在開展工作中，往往以管理者自居，認為是單位求它們辦事，甚至有些直接打著消防部門的名義開展工作，往往是工作量不多，收取費用偏高，嚴重損害消防部門的形象。

(六)社會認同度不高，未形成市場氣候

一方面，是簡政放權不夠。沒有遵循市場經濟的規律，本該由市場中介做的事情未交給中介組織去做。如，在現行《消防法》修訂過程中，曾一度考慮實行建設工程消防設計審核施工圖審查制度，將技術層面的審核交由施工圖審查機構把關，消防部門負責單純的行政審批，但最終還是放棄了這種改革。另一方面，社會對中介業務的認知認可程度不高。中介市場的發展有賴于法律法規對中介業務的確認，在目前單位消防安全責任主體意識尚未確立，社會消防安全意識還不夠高的情況下，單位、個人主動要求中介服務的意識還不夠強。因此，一旦法律沒有做出強制性要求，中介業務便很難開展起來。同樣是建筑消防設施檢測，在作為行政許可前置條件時執行得很好，這是因為公安部令第106號第二十一條作了強制性規定，不能提供檢測合格證明文件的，公安消防部門不予受理。而在單位日常維護管理環節，盡管現行《消防法》第十六條、六十七條對單位承擔的義務和責任均作了明確規定，但實際上執行還很不盡如人意。

四、規范社會消防中介組織發展的對策

(一)加強立法建設，明確法律地位，為消防中介組織發展提供法制保障

消防中介組織的建立、運行及組織形式，都需要一整套法律法規和規章制度的嚴格規范。目前，我國的法律規范、行政管理制度約束力較差，消防中介組織的發展秩序性不強。新《消防法》第三十四條和第六十九條，分別對消防中介組織的責任和應當承擔的法律責任進行了界定，但還需加快立法步伐，制定消防中介組織的專門法律法規、行業規則和職業規范，明確其性質、地位、市場準入條件、審批程序、活動宗旨和權力義務等，使中介組織的發展和管理有法可依。某些國家在這方面做到比較到位，如1974年日本水島發生嚴重重油泄漏事故，1976年5月頒布實施的《消防法》中就加入了危險化學品安全技術協會設立和權責的法律條文，同年11月該組織正式成立。當然，在國家尚未制定法律之前，可根據國際慣例，先以規章的形式對某些中介組織的業務范圍和責任加以規范，尤其是消防中介組織與公安消防部門的關系應當加以明確，使消防中介組織的運行和管理走上法制化的軌道。

(二)轉變觀念，簡政放權，積極發展培育消防技術服務中介市場

政府職能轉變既是世界貿易組織的外力作用要求，也是我國經濟社會發展的內在需要。公安消防部門作為消防工作的行政主管部門，其職能也必須順應時代發展的要求，簡政放權，將一部分非行政管理的技術服務性職能轉給社會中介組織。這樣，一是可以將自身從繁雜的技術服務性事務中解脫出來，集中精力、警力更好地履行行政管理與服務職能;二是可以為發展培育消防技術服務中介市場提供環境與土壤;三是可以通過消防技術服務中介組織的服務更好地履行監管職能，是一項“三贏之舉”。

針對當前我國消防技術服務中介組織涉及面廣，發育程度不一，特點各異，情況復雜的現狀，作為一個整體同步推進有一定困難。可以考慮區分輕重緩急，有計劃、有重點、健康地發展。比如說可以有一個初步框架:具體可以發展哪些中介組織，哪些應優先發展，哪些應為非盈利組織，哪些可以是盈利組織，哪些可以發展為全國性組織，哪些可以按地區經濟發展的不同水平而讓各地區自主發展。另外，應從實際出發，對現已存在的類似于消防中介組織的機構進行改造和優化，有層次、有重點、分步驟地發展，根據其成熟度的不同委以相應的管理權限，推動消防中介組織健康發展。

(三)立足現實需求，提升政府監管，加強對消防中介組織的扶持和引導

我國尚處于社會轉型期，市場發展還不成熟，社會自治能力還比較弱，社會中介組織起步較晚，其發展還遠不能適應社會發展和政府職能轉變的需要。現階段，培育和發展消防中介組織，消防行政部門的作用是決定性的。因此，要建立全國統一的消防中介組織管理體系，實行公安消防部門由具體管理逐步過渡到宏觀管理，中介組織由參與逐步過渡到管理的形式。要制定出臺相關的監督管理規定，從人員、資金、設備上加以監督，明確消防中介組織和具體人員的相應責任和違規的處罰措施，并可采取臨時抽查和定期檢驗的方式，對消防中介服務組織的經營項目進行監督檢查，及時糾正中介組織管理存在的問題，不斷完善消防中介組織的職能。等時機成熟后，再全面實行消防中介組織管理。

(四)減少行政干預，引入競爭機制，消除地區界限和行業壟斷

行政干預直接影響消防中介組織的健康發展。消防中介組織要發展，必須緊緊依靠市場需求而獨立開展業務，而且應保持中立、公平、公正。減少行政干預首先要解決的問題是公安消防部門或公安機關創辦的消防中介組織必須與其徹底脫鉤，公安消防部門或公安機關不能干涉中介組織的具體事務，而是要保證消防中介組織的性質、資格、運行程序和服務內容等符合法律的規定，使消防中介組織建立起完整規范的發展機制、市場競爭機制和自我約束機制。通過開放消防中介服務市場，打破行業壟斷，從資金、人員等方面制定消防中介服務組織的最低標準，凡是申請并符合條件的應依法予以批準，改變獨家經營的現狀。

(五)加強業務培訓，完善工作機制，提高消防中介組織服務質量水平

隨著我國經濟社會的發展和政府職能的轉變，消防中介組織的發展空間需要大量的從業人員，建立有效的消防中介組織從業人員培訓機制是非常必要的。目前，我國培養消防中介組織從業人員的機制還不健全，主要依靠公安部消防局及省級公安消防部門短期培訓，難以使人員整體素質達到從業要求。因此，高等院校應當增設此類專業，培養高層次人才，以滿足市場需求。另外，還應當建立從業人員資格準入制度，即凡是從事消防中介服務的人員，都應當根據相應的專業，取得相應的資格，類似于建筑師、監理工程師等國家注冊專業技術資格要求，實施統一持證上崗。

(六)充分發揮各級消防協會的作用

中國消防協會自成立以來，在組織國內外學術交流方面發揮了很大作用，但就其應當發揮的作用可以說還不夠，尤其是地方消防協會，公安消防部門還是在唱獨角戲，人員結構不合理，服務業務面太窄。而西方發達國家的消防協會服務范圍是相當廣泛的，如消防技術咨詢服務、消防法律咨詢服務、消防安全評估、消防糾紛調解與仲裁、人才信息服務、科技成果轉讓信息服務以及制定消防技術標準、行規和公約等。相比之下，我國的消防協會沒有開展這些業務，即使有也是很少。為此，應借鑒發達國家的經驗，拓寬消防協會的業務范圍，更好地發揮消防協會的作用。

五、結束語

隨著政治體制改革的不斷深入，政府的職能正在不斷的簡化過程中。政府對消防工作的管理方式將逐步從過去微觀的“保姆式”的直接管理轉到以宏觀調控、依法行政和維持社會公平競爭的程序上來。公安消防部門也將逐步退出本應由機關、團體、企事業單位自身負責的消防安全管理事務。而消防科學是一門邊緣性學科，消防工作的專業性、技術性較強，牽涉到自然科學和社會科學的很多方面，以社會單位的自身消防力量和技術手段還難以適應這種轉變的需要。這就要求社會消防中介組織承擔這一職能，填補這一“空擋”。因此，各地要根據當地經濟和社會發展情況，按照黨的十七大報告提出的:“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”的要求，有計劃、有步驟地培育發展和規范消防中介組織。同時必須充分考慮到消防工作的特殊性，不應將其視為普通企業，更不允許依靠行政權力搞市場壟斷、“強制服務”。要突出其非營利性、服務性和公益性，以公正性、客觀性為基礎，以規范化、法制化為核心，采取多種措施培育壯大，逐步建立和完善適應我國經濟社會發展需要、符合消防中介組織自身發展規律、充滿生機與活力的消防中介組織管理體制和運行機制，推動消防工作社會化建設發展。

［1］淺談當前消防中介機構的弊病和持續性培育［EB/OL］.(2008－09－14).http://www.jianshe99.com/html/2008/9/xu5180194555141980027938.html.

［2］姜艷.淺談我國消防中介組織現狀［EB/OL］.(2005－06－06).http://info.fire.hc360.com/2005/06/06091430539.html.

［3］王何海.淺談消防中介組織的培育、發展及規范［J］.安防科技，2010，(6):61－64.

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