生豬規模化養殖的土地問題探析

吳學兵，喬 娟

（中國農業大學經濟管理學院，北京 100083）

0 引言

1985年以來，國家放開生豬和豬肉購銷價格管制，生豬和豬肉價格問題開始出現并一直困擾我國豬肉市場[1]，特別是近幾年來生豬價格頻繁大幅度波動[2]。如何熨平豬肉價格的大幅波動，許多學者提出了加大生豬規模化養殖程度。相比生豬散養方式，規模化養殖具有較為顯著的優勢：一是規模化養殖對于穩定生豬生產，平抑生豬價格波動具有較大的作用；二是規模化養殖在人力、物力和財力的使用效率方面優勢明顯；三是適度規模的自繁自養有利于控制疾病、規范養殖行為，有利于豬肉的安全監管；四是規模化養殖有利于集中進行環境治理。

雖然生豬規模化養殖擁有許多顯著的優勢，政府也在促進生豬規模化養殖方面給予政策上的支持，但生豬規模化養殖還面臨著許多問題，而土地已經超越環保、疫病、市場、信貸等，成為養豬業面臨的頭號難題。

已有的相關文獻主要涉及到穩定生豬生產、平抑豬肉價格波動、加強豬肉質量安全、治理環境污染以及防控生豬疾病傳播等方面，而從如何破解生豬養殖用地瓶頸的文章很少。本文試著從完善農村土地制度的角度，提出了確保生豬規模養殖用地需求的途徑，為政策決策者提供參考。

1 規模化生豬養殖用地的現狀及存在的問題

1.1 地方政府對生豬用地控制趨緊

生豬養殖行業相對其他行業而言，稅收較少，甚至還需要許多配套補貼措施，因此，許多地方政府對生豬養殖用地控制很緊，特別是經濟發達的地區。2004年發布、2010年修正的《上海市畜禽養殖管理辦法》將畜禽養殖用地分為禁止養殖區、控制養殖區和適度養殖區：“禁止養殖區內不得建立畜禽養殖場，已有的畜禽養殖場應當限期關閉；控制養殖區內不得新建、擴建畜禽養殖場，已有的小型畜禽養殖場應當逐步關閉；適度養殖區內可以新建、擴建、改建畜禽養殖場，但應當逐步減少小型畜禽養殖場。”但是，對于關閉的生豬養殖場政府應該重新安排場地，但事實上絕大部分的待遷規模場面臨無地可遷的境地，即使安排了拆遷場地，但卻因為地理位置差、遠離水源而不適合豬場選址。

1.2 畜禽養殖用地未被納入土地利用總體規劃

在現行的五級土地利用總體規劃體系中，畜禽養殖用地未被納入。2002年1月1日起執行的《全國土地分類（試行）》將“畜禽飼養地”歸為“農用地”中的“其他農業地類”，并明確將“畜禽飼養地”定義為“以經營性養殖為目的的畜禽舍及相應附屬設施用地”。遺憾的是，土地利用總體規劃編制要求采用《土地規劃分類》，而不是《全國土地分類（試行）》，從而未把畜禽養殖用地納入土地利用總體規劃。根據法律規定，各行各業用地必須符合土地利用總體規劃，因此，在申請生豬養殖用地時，無法找到是否符合土地利用總體規劃的依據，主管部門也為了回避責任而經常不予批準。

1.3 畜禽養殖用地是否屬于農用地還沒有被法律明確

畜禽養殖用地究竟屬于農用地還是建設用地，法律上也還未明確。按前國家土地管理局《關于規模化養殖用地是否列入非農業建設用地的批復》的規定:畜禽養殖用地應參照非農業建設用地管理。該類建設所需用地應盡量安排利用非耕地，如確需占用耕地，也須按國家規定, 嚴格審批。而在2007年豬肉價格高企時，國土資源部和農業部共同頒布了《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》：對于本村集體組織的成員興辦規模化畜禽養殖所需用地按農用地管理，作為農業生產結構調整用地，不需辦理農用地轉用審批手續；而對于其他企業和個人興辦規模化畜禽養殖所需用地，臨時建筑按照農用地管理，永久性建（構）筑物，需依法辦理農用地轉用審批手續。但這些批復和通知還不屬于法律范疇，由于沒有法律依據，政策的不穩定性造成生豬用地申請時難時易。

2 規模化生豬養殖用地難的原因

2.1 為了糧食安全，國家嚴格控制耕地轉為其他用地

人口多耕地少是我國的基本國情，為了糧食安全，國家一直非常重視耕地保護工作。2004年以來，我國糧食自給率要求保持在95%以上。保護耕地的主要措施是依據土地利用總體規劃，按照土地用途管制的原則進行管理，特別是在耕地中劃出80%以上的土地作為基本農田，只有國家重大交通、能源、水利、軍事等項目才可以占用，并且必須報國務院批準。

規模化生豬養殖經常會占用耕地，勢必會“與糧爭地”，因此，出于耕地保護的原因，早期畜禽養殖用地被定性為建設用地，如果占用耕地，必須使用“農用地轉用計劃”。在生豬規模養殖用地審批時，相關管理部門出于耕地保護和環境保護的原因，以不符合土地利用總體規劃為由經常不予批準。因此，畜禽養殖一直遇到用地難問題。

其實畜禽養殖用地與其他建設用地不同，速水佑次郎（2003）認為，家畜本身就是活著的糧食儲備，而且畜牧業的發展需要較多的日常飼料谷物庫存，所以當發生危機時，首先可以將家畜轉化為肉食，其次還能將飼料用糧轉化為食用糧[3]。現在需要保護的是糧食生產的潛在能力，畜禽養殖用地中的非永久性建筑，在一旦發生糧食危機的時候立刻就會轉變為可以生產糧食的耕地。因此，生豬規模化養殖與糧食保護并不矛盾。

2.2 為了環境保護，地方政府謹慎批準畜禽養殖用地

隨著生豬生產從散養到規模化養殖方向的轉型，大量的豬糞尿未經徹底處理便集中排放，造成了比較嚴重的環境污染。目前全國各地特別是東南沿海經濟較發達的地區，養豬與環保的矛盾日趨激化，“限養令”、“禁養令”及強行拆移已履見不鮮。地方政府為了保護環境，在審批生豬規模養殖用地時常將環境問題作為理由而不予批準。

誠然，豬場的廢棄物及污水對周圍環境造成污染以及給村民的生活帶來不便。但如果處置得當，生豬生產引起的環境問題其實也是可以解決的，甚至會從“負外部性”轉變為“正的外部性”。一是通過建設養豬場糞尿污水處理利用工程，該工程一次性投入較大，但運行成本較低，而且肥料、沼氣發電等都可創收；二是在規模養豬場周圍建蔬菜基地，以便消化掉產生的豬糞，這樣，既解決了環境污染問題，又避免大量使用化學肥料，生產出更多綠色產品。

3 促進規模化生豬養殖用地的政策建議

3.1 將畜禽養殖用地納入土地利用總體規劃

首先要在《土地規劃分類》中將“畜禽養殖用地”納入“其他農用地”，這樣在土地利用總體規劃編制中才能將畜禽養殖用地納入。其次，將水源充足、水質良好、坡度不超過20°且遠離居民生活區的相對安靜偏僻的區域劃為“畜禽養殖用地”，周圍最好有湖泊、山或密林作為天然隔離帶，有大片農田、果園、或菜地。再次，將廢棄地和荒山荒坡等符合生豬生產標準的未利用地劃入“畜禽養殖用地”、盡可能不占或少占耕地，禁止占用基本農田。最后，要加強土地利用總體規劃的監控，嚴格禁止將已經批準的“畜禽養殖用地”轉為其他建設用地。

3.2 將畜禽養殖用地指標納入土地利用年度計劃

在每年下達土地利用年度計劃時，建議將畜禽養殖用地指標納入其中。畜禽養殖用地中可以復耕的土地，屬于農業結構調整范疇不需要納入“農轉非”計劃，而不能復耕的永久性建筑設施用地才應該納入“農轉非”計劃，各級政府可以根據本地區發展的需要，保持適度的生豬生產規模，下達生豬養殖用地指標。一般而言，豬場的臨時用地和永久性建筑用地有個大致比率，把永久性建筑設施用地控制在一定范圍內也就是控制生豬生產的規模，保證了本地區要求的豬肉自給率。

3.3 編制畜禽養殖用地詳細規劃

縣級畜牧主管部門要根據市級畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、村莊規劃、新農村建設規劃以及本地畜牧業資源稟賦等條件，編制好縣級畜牧業發展規劃。規劃要明確提出規模化畜禽養殖用地的數量、布局和規模要求，明確豬場生產者的投資規模和投資強度，積極推行標準化規模養殖以節約集約用地。盡快規劃界定畜牧禁養區、限養區和適養區。

3.4 將永久性建筑占地在農村內部實行“增減掛鉤”

畜禽養殖用地中的畜禽舍等生產設施及綠化隔離帶用地，可以復墾為耕地，就不會減少耕地的潛在生產能力，而管理和生活用房、疫病防控設施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設施，屬于永久性建(構）筑物用地，應該“占一補一”，實行增減掛鉤，即畜禽建設用地減少的耕地可以通過農村居民點整理、土地復墾開發等途徑補充耕地，達到地區內耕地總量動態平衡。對于耕地資源較少的地區，可以通過繳納一定費用在異地購買耕地占用指標。

3.5 繼續加大生豬生產的扶持政策

一是繼續加大生豬調出大縣獎勵政策。該項政策的落實，對于調動地方政府發展生豬生產積極性，加大生豬用地審批量，改變“窮縣養豬、養豬縣窮”的局面，保障豬肉有效供給發揮了積極作用。二是繼續加大生豬標準化規模養殖（小區）項目建設，在繼續加大資金安排的同時，在用地上也采取扶持措施，簡化手續，減免規費，有利于推動生豬標準化規模養殖的發展，增強綜合生產能力。

[1] 辛賢，譚向勇. 中國生豬和豬肉價格波動因素測定[J].中國農村經濟，1999（5）:28-34

[2] 寧攸涼，喬娟，王慧敏，等.生豬產業支持政策評價及影響因素分析[J].豬業科學，2011（6）：68-72.

[3] 李軍. 關于我國畜牧業用地的思考[J].吉林畜牧獸醫，2011（2）：7-9.