對 《體育法》中學校體育內容的建言

韓新君 謝倫立

(北京工業大學,北京100124)

學校體育是學校教育的重要組成部分,它與德育、智育緊密結合,肩負著為社會培養德智體全面發展人才的歷史使命。同時,它又是國民體育的重要組成部分,是社會體育、競技體育和終身體育的基礎,是發展國家體育事業的戰略重點。學校體育的地位和重要意義決定了國家勢必通過法律來保障和促進其發展。因為,在現代社會,國家的戰略考慮只有轉化為具體的規范、制度、程序的設計和運作,才是有保障的、可操作的、可實現的[1]。在這些具體的規范、制度中,又以法律最具權威性和穩定性,為現代法制國家實施其戰略考慮的必然途徑。然而,我國沒有專門的學校體育法,對學校體育實施規劃、指導、協調和控制作用的法律主要是《中華人民共和國體育法》 (簡稱 《體育法》)中的學校體育章節。《體育法》從頒布實施至今已近17年,隨著國家社會經濟結構的轉變,我國學校體育也發生了不小的變化,如 “體教結合”、學校競技體育水平的飛速提高、“健康第一”指導思想貫徹和執行、學校體育傷害事故日益引起人們關注等。這些新情況、新問題需要法律的規范和調整,在近期難以出臺專項學校體育法的現狀下,從《體育法》的角度探討學校體育內容勢必能對學校體育的發展具有重大的意義。

1 應提出的若干確定性概念

法律意義上的概念是對事物在法律意義上的界定,是法律表達其意思的重要形式。按照概念的確定性程度,可以將法律概念分為確定性概念和不確定性概念。其中,確定性法律概念通常指有明確的法律確定含義的概念,這些概念的解釋不允許自由裁量,只能依法解釋。明確的法律概念能使人們產生認識事物上的確定性,有助于人們在進行社會實踐中依法規范自己的行為,并保證法律實現其價值。

1.1 學校體育

學校體育概念是體育理論范疇經常探討的一個問題,它隨社會、國家的不同,存在不盡相同的理解和認識,既有技術層面和制度層面的原因,也有價值觀念上的原因。但是,從法律對人的行為具有指導意義上講,《體育法》應有明確的回答。只有《體育法》明確了學校體育的概念,人們在開展學校體育活動時,才可能依據 《體育法》的規定去思考行為的后果及可能要承擔的法律責任。同時,由概念可以認知學校體育的活動形式和內容,從而知道什么是 《體育法》所維護、保障和促進的基本范圍,為人們清楚地認識各類學校體育主體在實踐中形成的法律關系打下堅實的基礎。而且,作為基本概念,它具有開宗明義、統領章節的地位,是其他概念如體育課、課外體育活動等的依據。在這些概念的連接下,《體育法》規范、保障學校體育活動的目的和意圖才能順利實現。

1.2 學生體育權利

法是以權利和義務為機制調整人們的行為和社會關系的。權利和義務是法律規范的核心內容,一個標準之所以被稱為法律規范,就在于它授予人們一定權利,告訴人們怎樣的主張和行為是正當的、合法的、會受到法律的保護[2]。所以,明確學生的體育權利應是對 《體育法》的基本要求。通過法律的確定性概念,學生能夠明確自己的權利內容,并通過合法行為積極主張自己的權利。確定性的學生體育權利概念也能使權利相對人,如學校、教師等主體明確學生體育權利的邊界,避免實施侵害學生權利的行為。事實上,學校、教師等主體對學生體育權利認識不清往往是許多侵害學生體育權利事件發生的根本原因。如侵占體育課時間、不落實學生課外體育鍛煉時間等。

1.3 體育課

體育課教學是增進學生身心健康、增強學生體質,使學生掌握體育知識、技術和技能的最基本途徑[3],是學生實現體育權利的重要途徑。因此,《體育法》明確體育課的概念、形式,對學生通過體育課參加體育活動,促進體質健康發展具有重要意義。然而,現行 《體育法》明確了體育課是學校必須開設的課程,但并沒有明確其概念。概念不清易導致解釋上的混亂,以致一些學校將象棋、圍棋等列為體育課主要學習內容。既沒有實現增強學生體質的基本目標,也沒有達到身體鍛煉的效果。所以,應在 《體育法》中明確體育課的基本概念,強調必須以學生身體練習為基本內容,通過身體活動與思維活動的緊密結合,實現學生身心健康的發展。

1.4 學校競技體育

奧林匹克運動的興衰史告誡我們,競技體育只有與教育的結合才能真正體現出競技體育的魅力,表現出頑強的生命力[4]。在意識到作為獨立的封閉系統存在不少制約瓶頸后,中國競技體育也逐步走向校園,從 “體教結合”高校高水平運動隊建設,到國家體育后備人才基地的認定,我國學校競技體育工作取得了一定進展,已經成為發展競技體育的重要途徑和形式。但是,當前學校競體育存在認識上不到位,責任與義務不明確,各自為政,缺乏主動意識,政策上缺乏規范性、延續性等問題[5]。因此,有必要在 《體育法》里明確學校競技體育制度,清楚界定學校競技體育發展中各個競技體育和教育主體的權利義務關系,規范學校主體和體育主體的行為,從而調動學校投入競技體育的積極性,實現競技體育與教育的真正結合。

2 應明確的幾項基本制度

制度是集體行動控制個人的一系列行為準則或標準[6]。法律作為國家重要的統治手段,對于建立和維護國家的相關制度有著得力的保障作用。對于學校體育而言,將國家學校體育制度通過法律表述出來,能有效的保障國家學校體育政策的貫徹執行,充分維護國家學校體育秩序,并以文明的手段解決其中的糾紛。

2.1 明確學校體育的領導管理制度

學校屬于教育系統,學校體育的經費主要來源于教育行政部門撥款。因此,依法確立教育行政部門作為學校體育的主管機關,對于學校依法貫徹黨和國家教育方針,全面推進素質教育的開展,具有現實意義。《體育法》應明確強調教育行政部門對學校體育的領導管理制度,有權對管轄學校的體育工作實行定期和不定期的檢查、評估、考核、督導及責任追究,方能保證學校體育工作的開展。學校層面,需明確學校領導全面負責學校體育工作的職責,有義務統籌學校教學、后勤、衛生、政工、保衛、團委、體育教研室 (部)等部門開展學校體育工作,使學生課外活動時間、體育課課時、衛生保健、課外輔導、運動訓練等落到實處。

2.2 明確合格體育教師的保障制度

體育教師是專業技術人員,是學校體育工作的實踐者和主力軍。合格的體育教師對黨和國家教育方針的充分貫徹、學校體育工作的順利開展、學生身心健康的培養、體育運動安全的保障等具有重要意義。資料顯示,我國各級各類學校有近40萬名體育教師,學歷合格率為75%,有近10萬名體育教師尚需崗位培訓,繼續進修提高學歷才能滿足國家教育部對教師規定的學歷達標的要求[7]。《體育法》需要繼續強化合格體育教師的保障機制。同時,明確體育教師的職稱比例、工作條件、生活待遇等不受歧視,不低于其他專業技術人員,促使他們從內心熱愛體育教師崗位,積極參加進修培訓,迸發更多專業創造性,促進學校體育工作的科學開展。

2.3 明確貫徹實施 《學生體質健康標準》制度

現行 《體育法》規定的 《國家體育鍛煉標準》在測試內容和形式上,與2002年8月頒布實施的《學生體質健康標準》存在一定差異,容易對學校體育工作造成混亂,在 《體育法》中明確貫徹實施《學生體質健康標準》制度,可切實解決實際問題。然而,我們在調研中發現,作為國家決策和管理重要依據的測試數據,卻存在真實性、可靠性的問題。因此,明確貫徹執行 《學生體質健康標準》制度的同時,也要對測試數據的準確性提出明確要求,指出數據造假等行為應承擔相應的法律責任。

2.4 明確學校體育傷害風險防范與處置制度

學生在學校體育活動中發生傷害事故對學校體育工作的負面影響很大,可能導致學校及其教師采取消極措施,如減少學生參加體育活動時間、降低運動強度等,使學生對體育活動產生畏難和恐懼心理,躲避體育活動。可以說,學校體育傷害事故已成為制約學校體育工作癥結之一。對事故的處置,教育部2002年6月頒布的 《學生傷害事故處理辦法》在司法實踐中爭議很大,可以說沒有起到相應的指導作用。而依據一般民事法律裁決,學校有異議,認為沒有體現學校體育的性質、特點。通過《體育法》明確建立這項制度,并授權教育部及相關部門制定細則,從安全預案、現場處置、責任承擔等幾個方面細化,同時,《體育法》的規定不能與 《刑法》《民法通則》規范相悖。

3 應明確相關主體的行為與責任

法律行為是指人們所實施的、能夠發生法律上的效力,并能產生一定法律效果的行為。由于行為具有社會指向,并且可能造成社會矛盾、沖突和社會危害性。所以,法律必須將具有社會重要意義的行為納入調整范圍之內,并對不同的行為模式及行為結果做出明確的規定[8]。行為的規范與調整必須有適當的法律責任來支撐,否則,法律的作用將會蕩然無存。

因此,在明確了主體法律行為的同時,要有對應的法律責任條款,即法律除了要規范人的行為外,還要規范行為的后果,表明對合法行為的肯定態度,對違法行為的否定態度以及對違法行為人所會受到的制裁[9]。

3.1 明確教育和體育行政部門的法律行為與法律責任

在學校體育活動中,教育和體育行政部門的職權由法律授予,他們代表國家具體管理和執行黨和國家的教育方針,保證學校體育活動的開展。為此,體育法需明確這兩個行政部門可以協同采取管理措施,也即它們可以實施的法律行為:制定學校體育工作的指導思想、工作方針、總體發展規劃與目標;制定學校體育工作的政策、制度和法規;監督檢查各級各類學校貫徹執行上述指導思想、方針、規劃及政策、制度和法規情況,并對執行不力的學校進行處罰;接受社會、學校、學生的投訴,協調、調查、處理學校體育工作中的糾紛。法律責任方面,應明確人大對他們的監督和檢查制度;對行為不力負責人進行罷免的制度;明確上級行政部門對不當行為的處罰制度,包括對負責人的警告、記過、降級、降職和撤職等行政處分。

3.2 明確學校的法律行為與法律責任

學校是學校體育工作的具體執行單位。學校體育搞得好壞,最關鍵、最主要的環節在于學校在實際工作中的具體組織落實[10]。為貫徹執行黨和國家的教育方針和實現學生的體育權利必須明確學校體育行為,主要包括:根據黨和政府以及教育、體育行政部門的有關政策和文件,制定學校體育工作計劃;宣傳和推進 “健康第一”的學校體育指導思想;合理安排經費,配備體育場地器材,保障學校體育活動開展;開設體育必修課,并將體育課列為考核學生學業成績的科目;實施 《學生體質健康標準》,并安排學生課外活動時間;組織體育、衛生等人員,建立學生體格檢查制度;配備合格的體育教師,保障體育教師的待遇等。法律責任方面,必須明確學校領導的責任。

3.3 明確教師的法律行為與法律責任

體育教師擔負著育人的重要責任,是完成學校體育工作任務的組織者、執行者,具有不可替代的重要地位和作用[11]。體育法明確體育教師的行為,對學校體育工作的順利完成具有重要意義。體育教師的法律行為主要包括:根據學校體育工作計劃,執行體育教學大綱,上好體育課,提高教學質量;認真組織開展課外體育活動和競技體育訓練、競賽;不打罵體罰學生;做好安全預案,在學校體育活動中加強學生安全保護;公開公平評定學生成績和健康測試數據等。法律責任方面,可根據行為后果的輕重和行為性質的不同,針對不同行為,分別明確行政責任、民事責任和刑事責任。

4 需要協調的幾個關系

《體育法》的修訂和完善是學校體育能否取得良好法律實效的前提,涉及學校體育的規范性文件的整體有效性是基本保證,體育系統與教育系統之間、體育與德育、智育之間的關系協調對學校體育的發展也具有重要意義。

4.1 學校體育工作規范性文件之間的協調

從歷史看,學校體育法制化程度和學校體育成績成正比關系。體育法規的完備與否,與體育的發展存在密切的關系[12]。為促進和保障學校體育的發展,我國通過憲法、法律、行政法規、行政規章及政策等形式對學校體育提出明確的規定和要求。主要有 《憲法》的相關條款、《體育法》學校體育章節、國務院 《學校體育工作條例》、《全民健身條例》、《公共文化體育設施條例》、教育和體育行政部門的行政規章以及 《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》等。然而,由于制定和出臺的時間、部門、層次等方面存在差異,各法規之間存在一定程度的沖突在所難免。事實是,現行有效的學校體育法規從數量上看已初具規模,但內容結構上看分布不平衡,遠沒有形成上下有序、內容全面、結構合理、形式統一的法規體系[13]。這不利于 《體育法》在實施中取得很好的實效。從法律的效力、層次方面考慮,體育法作為唯一的專門性法律,具有體育基本法的意義,在沒有專門的學校體育法的情況下,它對學校體育工作既有宏觀又有具體的指導意義。但實踐中 《學校體育工作條例》指導性更強、更具體。因此,協調它們的內容,使學校體育規范性文件實現整體有效性和統一性,對規范指引學校體育中各類主體的行為更具現實意義。

4.2 教育系統與體育系統之間的協調

教育系統和體育系統是 《體育法》學校體育章節主要涉及的兩個行政部門。由于法定職責的差異,導致這兩個行政系統在利益目標和價值取向上存在一定沖突。比如,體育系統主要負責競技體育,其基礎是體校教育系統和普通學校青少年競技體育的開展。而青少年的教育統歸教育系統主管,注重德、智、體全面發展是根本目標指向。通過《體育法》所確立的制度就必須協調他們之間各自的利益需要和價值取向,盡可能滿足各方的利益需要。否則,會導致法律實現上先天不足,即法律的合理性存在疑問。法律規范的制定過程實際上是社會各階層為各自利益討價還價,最終達成妥協的過程[14]。因此,綜合考量教育系統和體育系統的矛盾與沖突,對 《體育法》能否取得法律實效意義重大。

4.3 體育與德育、智育在學校教育實踐中的協調

國際體育科學和教育理事會主席Gudrun Doll-Tepper博士指出:從全球看,大約30%的體育教育都讓路給其他的課程[15]。在我國,盡管 《中華人民共和國憲法》第46條明確規定:國家培養青年、少年、兒童在品德、智育、體質等方面全面發展。但在學校教育工作實際中,強德育、智育而弱化體育教育卻是普遍現象。如何協調體育與德育、智育在學校教育實踐中的沖突,是我們必須考慮的問題。通過法律保障和促進學校體育工作的開展,使社會、學校在實際中給予學校體育應有的地位和重視,仍然是修訂和完善 《體育法》的重要任務。

[1]張文顯主編.法理學 [M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,2003,6:374

[2]張文顯主編.法理學[M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,2003,6:86

[3]陳博.論學校體育中學生的體育權利 [J].中國體育科技,2004,40(1):55～58

[4]池建.美國大學競技體育管理[M].北京:人民體育出版社,2005,11:243

[5]牛云杰,等.新時期 “體教結合”的現實需要與長遠發展[J].山東體育學院學報,2007,23(1):44～46,59

[6]黃少安.產權經濟學導輪[M].北京:經濟科學出版社,2004,10:78

[7]李寧,等.論學校體育中學生的體育權利 [J].絲綢之路,2009,20:114～115

[8]張文顯主編.法理學[M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,2003,6:100～102

[9]羅嘉司.完善《中華人民共和國體育法》中法律責任的思考[J].天津體育學院學報,2001,16(3):39～41

[10]張楊.體育法學概論 [M].北京:人民出版社,2006,9:173

[11]董小龍,郭春玲主編.體育法學 [M].北京:法律出版社,2006,1:142

[12]陳華榮.20世紀的中國學校體育法制探析[J].首都體育學院學報,2001,19(5):4～7

[13]殷明舒.改革開放30年來我國學校體育行政法規建設的深度思考 [J].體育世界,2009,9:83～84

[14]饒冠俊,陳慧.法律實現的合理性基礎 [J].溫州師范學院學報 (社會科學版),2004,25(6):87～91

[15]金季春,等.世界體育教育峰會主報告論文 [M].北京:北京體育大學出版社,2002:195