農村宅基地整理的若干問題

顧英坤

（北安市國土資源局 黑龍江 北安 164000）

我國是人均耕地資源非常醫乏的國家之一，人均耕地僅0.1公頃，僅為世界平均水平的113強。隨著我國城市化進程的推進，城市地域的不斷擴張，大量農村用地仍將不可避免的轉變為城市用地。在城市化背景下，如何保護耕地資源以確保糧食安全，成為我國經濟發展的一個重要課題。而由于種種原因，目前我國許多農村地區出現了不同程度的宅基地閑里現象甲，導致大量可耕土地被白白浪費。從歷史視角看，我國的改革發韌于農村，家庭聯產承包責任制的實施使農民收人狀況顯著改善，有了更新住宅的經濟能力;也使小家庭獨立謀生的能力增強，越來越多的新婚農民青年分家自立門戶。到1980年代中期，迎來第一次農村建房高潮。根據2003年中國統計年鑒資料顯示:1986年，我國農村新建住宅面積9.84億平方米，達到20年來的最高水平。從1985年—1990年，農村和城鎮新建住宅的面積之比一直保持在3.5倍以上，6年內農村共新建住宅面積55.56億平方米，而同期城鎮新建住宅面積總和只有14.35億平方米，農村新建住宅面積是城鎮的四倍。當時許多地方政府部門為了顯示本地農村改革的成績，其基本政策傾向是鼓勵農民大搞“新村建設”，但同時對村莊的具體規劃卻普遍缺乏應有的科學指導和嚴格的宅基地管理規定。從人口城市化的視角看，隨著我國市場化改革的深人，計劃經濟時期形成的各種限制農村人口進城就業的政策逐步弱化，而城市經濟的發展也為進城農民提供了更多的就業機會。一方面，擁有更多流動權利的農民開始大規模向城市流動，到城市部門尋找工作。到20世紀90年代末期，我國出現了大規模的“民工潮”。目前，我國流動進城打工的農民總量已經達到1億人上下。而另一方面，農民實現城鄉戶籍遷移也較計劃經濟時期相對更容易了，部分農民逐步脫離土地從農村遷移城市，并在城市長期工作、乃至購房定居。從1978年到2003年，我國的城市化水平由17.92%上升為40.53%，城鎮人口也由1.7億增加到5.2億。農村人口向城市流動、遷移給農村宅基地帶來兩方面的影響：一是，農村人口遷移城市導致其在農村的宅基地及其房產長期閑置。同時，按照我國《土地管理法》中“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”之規定，本村村民還必須滿足“無房(無宅基地)或宅基地面積未達到規定的標準且購買房屋后取得宅基地面積也不超標的條件，才能進行房屋的交易。這樣的法律規定，使得農村房屋的買賣幾乎不可能，導致遷移城市的原農村居民其在農村的房屋只能閑置，造成宅基地的土地浪費。二是，由于城鄉分割和地區分割，大量進城的農村勞動力更多以短期流動的方式穿梭在城鄉之間，導致許多農村的宅基地產生“季節性閑置”。這形成了我國農村宅基地土地浪費的現實原因。從宅基地管理的視角看，我國的農村宅基地管理經歷了一個從寬到嚴的過程，各地的宅基地管理制度也在逐步完善，但具體到宅基地管理、執法上仍然存在許多漏洞。一些農村地區經常出現“亂批亂占，宅基地和村干部違法買賣宅基地現象。這在一定程度上加劇了農村宅基地的土地浪費。目前，我國農村宅基地土地浪費的形式主要有:宅基地超標、“一戶多宅”、因繼承房產而導致的宅基地閑置、城鄉戶籍遷移導致的宅基地閑置、農民外出打工導致宅基地“季節性”閑置、子女遷離本村后老人獨立占用宅基地導致宅基地不能充分利用等形式。既然許多農村存在大量宅基地閑置現象，為何村集體不把本村閑置的宅基地整理為耕地，變廢為寶呢？這引發了我們對農村宅基地土地整理動力問題的思考。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第18條規定：“土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農村集體經濟組織和土地使用者共同承擔。”根據該規定，顯然村集體和農民是農村宅基地土地整理的主體。農村土地整理的動力源于整理主體對土地整理成本和收益的比較。國家提倡對農村閑置宅基地進行土地整理，主要是從節約耕地資源、保證糧食安全的角度出發;而農村居民或作為農村居民集合的村集體進行土地整理則是從土地整理可能帶來的經濟收益出發，二者的目標函數并不一致。近8年(1995-2003年)我國農民純收人中源自農業收人的比重持續下卿，農業在農民家庭生活中的重要性減弱，一些地方甚至出現耕地拋荒現象。由于種植業的比較收益較低，閑置宅基地土地整理的收益無法補償整理的成本，使農民和村集體無法自動產生對閑置宅基地進行整理的利益驅動。此外，由于宅基地的所有權屬于集體所有，對農民將宅基地整理為耕地后的使用權缺乏明確的規定，也降低了農民自己進行宅基地整理的積極性。而從整個社會的角度看，農村宅基地土地整理不僅有利于降低村莊基礎設施建設成本、改善村莊環境(村容村貌)以及促進農村人口的聚集加快農村城鎮化，更有利于保護耕地資源、確保國家糧食安全。因此，農村宅基地土地整理的收益更多地體現在社會收益方面，具有社會公益性質。綜上所述，目前我國農村宅基地的土地整理將不可能是一種自下而上的自發過程，只能是由政府推動的一種自上而下的過程，因此，必須由政府施加一定的外力(如:建立宅基地土地整理補償基金、明確宅基地使用權限、完善宅基地管理制度等等)，推動農村宅基地的土地整理。

（1）逐步健全宅基地使用制度，加強執法力度，嚴格宅基地審批，杜絕亂批亂占，宅基地的現象。

（2）采取靈活的手段，加強農村宅基地管理力度。由于造成農村宅基地閑置的原因是多方面的，因而采取“一刀切”的強制性行政手段是行不通的，應考慮與適當的經濟手段相結合，根據具體情況具體對待。其中，對于騙取批準、未批先建、批少建多等非法占用宅基地的，應采取強制性的行政手段依法強制收回。對于合法取得宅基地而產生閑置的，應采用經濟手段，對宅基地超標部分實行有償使用政策。如：歷史原因造成的宅基地超標，強行要求住戶退還超標部分將破壞農戶宅院的完整性，可以由村集體對超標部分收取適當使用費，并按超標面積采取累進的收費辦法，超標面積越大收費越高。對于建新房而不拆舊的，村集體應對其舊宅基地的使用權收取一定費用，并按年限采取累進收費辦法;隨著時間推移，舊房殘值降低，收益下降，而保有舊房的成本盤升，農民自然會主動退還宅基地。

（3）逐步取消各種限制農村人口城鄉遷移的政策，促進農村勞動力由城鄉流動向城鄉戶籍遷移轉變，從而降低農村勞動力“季節性”城鄉流動導致的農村宅基地閑置。

（4）由于農村宅基地土地整理具有社會公益性質，國家有責任給予相應的資金投人和政策支持，推動農村宅基地的土地整理工作。對于因繼承房產和戶口遷移等原因引起的宅基地閑置宅基地的土地整理涉及到房屋殘值的補償問題，建議應由國家和村集體共同出資建立宅基地土地整理補償基金，對閑置的房產殘值給予補償后宅基地收歸集體。村集體收回舊宅基地和農民多占宅基地后，還面臨著把宅基地整理為耕地的工作，需要投人較大的土地整理資金。因此，要建立多元化投資機制，從國家、集體、農民個人三個方面著手，多渠道地籌集專項土地整理資金;按照“誰整理、誰受益”的原則，明晰土地收益分配關系，制定農村宅基地土地整理優惠政策，建立相應的激勵機制，調動農民土地整理的積極性，鼓勵農民自發的進行宅基地的土地整理工作。

（5）加強對農村建設規劃的科學指導，注意農村環境的保護和生態設計，爭取獲得良好的環境效益和社會效益，避免由于村莊規劃不合理導致的宅基地土地浪費。