建立健全公眾參與機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

張佳剛

（濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

1 引言

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)多部門、跨區(qū)域、造福全民的長期的宏大的系統(tǒng)工程，既是政府工作的要務(wù)，也是全民的大事。因此，只有全面、有效地動員全社會的力量，調(diào)動各個階層、團(tuán)體的積極性，逐步建立健全政府主導(dǎo)下的公眾參與機(jī)制，在全國上下形成共識，生態(tài)文明建設(shè)才能真正成為政府主導(dǎo)、公眾自覺、有效參與的行動，才能使生態(tài)文明建設(shè)擁有良好基礎(chǔ)和堅強(qiáng)后盾。

2 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)

2.1 生態(tài)文明建設(shè)與公眾息息相關(guān)

公眾需要參與生態(tài)文明建設(shè)。一方面，人類是自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)化的產(chǎn)物，生態(tài)環(huán)境是人類生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境問題危及公眾的生存和發(fā)展，因此，公眾對生態(tài)環(huán)境問題極度關(guān)注。目前，從總體上來說，我國的生態(tài)環(huán)境問題正從局部擴(kuò)展、蔓延，從工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域傳遞到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，從城市擴(kuò)散到鄉(xiāng)村，形成了復(fù)雜和防不勝防的局面，對人們的生產(chǎn)、生活構(gòu)成了日益嚴(yán)重、系統(tǒng)性的影響。

另一方面，目前政府政績衡量以經(jīng)濟(jì)增長為重要指標(biāo)，因此，在以政府主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)決策的形成和實(shí)施過程中面臨代表不足和代表不良的困境，作為生態(tài)環(huán)境利益的主體的公眾往往沒有真正參與的機(jī)會，其利益甚至出現(xiàn)無人問津的現(xiàn)象。因此，為了維護(hù)自身的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等各方面的權(quán)益，公眾也需要參與生態(tài)文明建設(shè)。

2.2 政府需要公眾參與生態(tài)文明建設(shè)

公眾參與是政府轉(zhuǎn)變決策方式、實(shí)行決策科學(xué)化的重要保障，是推動生態(tài)文明建設(shè)的有益補(bǔ)充和巨大動力。一方面，來自與生態(tài)環(huán)境問題密切接觸并涉及自身利益的公眾可以提供及時、準(zhǔn)確的信息，因此，通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見和要求，可以使政府在對生態(tài)文明建設(shè)決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境效益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止一些生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生，是生態(tài)文明建設(shè)的有益補(bǔ)充；另一方面，公眾還可以對有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的事情進(jìn)行建設(shè)資金、勞動力的投入，彌補(bǔ)政府的不足，并且對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，不僅對已給生態(tài)環(huán)境造成危害的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且對將來給生態(tài)環(huán)境造成或可能造成危害的行為進(jìn)行監(jiān)督。

公眾參與進(jìn)入政府公共治理領(lǐng)域，一是可以減輕政府在面對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題時的巨大壓力，防止政府機(jī)構(gòu)的膨脹和低效率；二是目前我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)是政府部門的事，而公眾被動遵守，缺乏遵守的自覺性，公眾的參與可以有利于政策的實(shí)施，降低生態(tài)文明建設(shè)的成本；三是可以遏制經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)下的政府行為的盲動性。由于行政區(qū)劃和任期制與生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、長期性和公共性特點(diǎn)是相互矛盾的，政府行為往往受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，因此，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，政府需要公眾參與。

2.3 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”這為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了原則性的法律依據(jù)。《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（1996年8月30日）關(guān)于“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為”的規(guī)定，以及《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》均規(guī)定：“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。”1994年《中國21世紀(jì)議程》明確指出：“公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。”《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價作了明確的規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送前，舉行論證會、聽證會或者采取其它形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。”這些規(guī)定明確了公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律依據(jù)。

3 建立健全公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的保障

3.1 宣傳、引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)

（1）加強(qiáng)科學(xué)、文化教育。一般地講，科學(xué)文化素質(zhì)高，則認(rèn)識和掌握自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自覺性會相應(yīng)增強(qiáng)，便于掌握保護(hù)資源、環(huán)境的知識和技能，生態(tài)環(huán)境意識隨之提高。

（2）普及生態(tài)環(huán)境教育。生態(tài)環(huán)境教育應(yīng)當(dāng)使受教育者通過多種渠道和媒介認(rèn)識自然及其規(guī)律，正確認(rèn)識人與自然的關(guān)系以及人類活動對生態(tài)環(huán)境的影響，幫助人們認(rèn)識到自然界是一個系統(tǒng)，人只是這個系統(tǒng)中的一員，應(yīng)當(dāng)與自然和睦相處，最終使受教育者樹立起正確的生態(tài)文明觀。

（3）提高公眾的參與意識。要讓公眾明確認(rèn)識到公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)是自身的權(quán)利，這樣的權(quán)利是國家法律賦予的，政府和部門有義務(wù)來回應(yīng)和保護(hù)。

3.2 立法保障公眾參與

如果公眾參與沒有保障，就必然缺乏參與的熱情和真正參與的權(quán)利。因此，必須加強(qiáng)立法，為公眾參與機(jī)制的運(yùn)行提供可靠的法律保障。

盡管我國有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定不斷增加。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。同樣，海洋環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治等法律中都有類似規(guī)定。但這些規(guī)定本身存在著不足和缺陷：公眾參與僅限于污染和破壞生態(tài)環(huán)境者，限于末端參與，對于政府怠于職守、疏忽監(jiān)管的不作為，對于政府決策中忽視生態(tài)環(huán)境利益的狀況以及資源利用方面，則沒有公眾參與的機(jī)會。另外，公眾參與缺乏法律程序上的明確規(guī)定性，使得政府在公眾參與問題方面不具備法律責(zé)任的壓力。

因此，必須在法律層面明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利、參與的程度、參與的程序、參與的方式，對公眾參與給予法律方面的保障。

3.3 生態(tài)環(huán)境信息公開

一方面，生態(tài)環(huán)境作為公共品，公眾有權(quán)獲知相關(guān)的生態(tài)環(huán)境信息。因此，1989年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款就規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。”

另一方面，生態(tài)環(huán)境信息公開也是公眾有效參與生態(tài)文明建設(shè)的前提條件。通過公開生態(tài)環(huán)境信息，使得公眾對政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作和企業(yè)的生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境影響及治理情況有充分的了解、監(jiān)督和評價，往往會起到指令性控制手段和經(jīng)濟(jì)手段所不能起到的作用。生態(tài)環(huán)境信息公開能夠讓公眾對相關(guān)決策的有效參與，促使生態(tài)環(huán)境決策工作得到改善，而不是生態(tài)環(huán)境已經(jīng)破壞之后的被動的末端治理。

同時，生態(tài)環(huán)境信息公開的過程，還是生態(tài)環(huán)境宣傳和教育的過程，能夠提高公眾的生態(tài)環(huán)境意識。而公眾生態(tài)環(huán)境意識的增強(qiáng)又會對生態(tài)環(huán)境信息公開工作和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作提出更高的要求，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。因此，必須建立有效的生態(tài)環(huán)境信息公開機(jī)制，即必須明確信息公開的主體、方法、內(nèi)容。

4 建立有效的公眾參與的具體方式與途徑

4.1 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)決策

生態(tài)環(huán)境是人類社會存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其基本特征是公共性和外部性。政府作為提供公共產(chǎn)品的職能機(jī)構(gòu)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)負(fù)?dān)當(dāng)起為公眾提供理想生態(tài)環(huán)境，并解決生態(tài)環(huán)境問題的任務(wù)。但是，政府由于受到任期與政績的考慮，往往會把見效慢、投資多的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作放在末位，甚至完全放任不管。另一方面，政府在生態(tài)環(huán)境的決策制定方面由于不能獲得足夠、真實(shí)的相關(guān)信息而具有局限性。

因此，政府建立公眾參與決策機(jī)制，使得政府在制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的政策、法律、法規(guī)，確定有關(guān)生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略、計劃，確定生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目方面，聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督，取得公眾認(rèn)可和接受，這樣也有利于決策的有效執(zhí)行，取得令行禁止，事半功倍的效果。抵制一些有害于生態(tài)環(huán)境的立法、政策、戰(zhàn)略、決策、建設(shè)項(xiàng)目的通過和實(shí)施，減少決策的盲目性、隨意性，增加透明性、公正性、合理性、科學(xué)性，減少決策失誤造成的重大的不可挽回的損失，有利反映公眾的呼聲，有利于提高公眾的參與熱情。公眾參與環(huán)境與發(fā)展的決策，是環(huán)境保護(hù)社會公益性的需要，也是確保決策的民主性、科學(xué)性的保障。

4.2 公眾參與直接的生態(tài)文明建設(shè)

（1）公眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的勞動力投入。由于公眾對生態(tài)環(huán)境與自己切身利益的關(guān)系的認(rèn)識日益深刻，生態(tài)環(huán)境意識的不斷提高，并將這種意識轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的行動，保護(hù)生態(tài)環(huán)境光榮，污染破壞生態(tài)環(huán)境可恥將成為評判行為的標(biāo)準(zhǔn)。公眾從自身做起，從自己所在的家庭、社區(qū)、單位做起，不隨地亂扔垃圾、不隨地吐痰，節(jié)約用水，減少廢棄物和污水排放，加強(qiáng)綠化，愛護(hù)花草、樹木和綠地等。在生產(chǎn)中盡量將排污量降減到最少，進(jìn)行力所能及的生態(tài)環(huán)境和教育工作等。我國大力號召開展的全民性的義務(wù)植樹造林的活動，實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)工程，就是公眾在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的勞動力投入的典范。我國鼓勵植樹造林、封山育林、退耕還林，并獎勵在造林、護(hù)林和愛林方面成績突出者。為了從根本上改善我國的生態(tài)環(huán)境，政府發(fā)動廣大群眾，開展重點(diǎn)生態(tài)文明建設(shè)工程。主要有“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程，長江中上游防護(hù)林體系建設(shè)工程，沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程，平原農(nóng)田防護(hù)林體系建設(shè)工程和防沙治沙工程。這些規(guī)模宏大的生態(tài)文明建設(shè)工程，是億萬公眾參與創(chuàng)造的結(jié)果。

（2）公眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的資金投入。生態(tài)文明建設(shè)需要大量、持續(xù)的資金的投入。這就需要在各級政府在加大投入的同時，必須抓緊制定政策，運(yùn)用市場化手段，探索建立多元化的投入和運(yùn)作機(jī)制，廣泛組織公眾參與，多渠道、多層次籌集資金。生態(tài)環(huán)境建設(shè)長期投入不足，是制約生態(tài)環(huán)境建設(shè)的瓶頸。現(xiàn)在初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這就為公眾資本利用市場機(jī)制介入生態(tài)環(huán)境建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。目前，人民收入水平有了顯著提高，有一部分人先富了起來。據(jù)統(tǒng)計，2010年城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款余額303302億元。這反映了我國經(jīng)濟(jì)增長速度，也部分地說明居民投資渠道狹窄。因此，要針對生態(tài)環(huán)境建設(shè)周期長、收益見效慢的特點(diǎn)，采取靈活的、穩(wěn)定的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，并采取一系列優(yōu)惠政策吸引公眾對生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。

4.3 公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督

公眾是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的利害關(guān)系人，與生態(tài)環(huán)境最密切，最有反映生態(tài)環(huán)境問題的動機(jī)，因此，發(fā)揮公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督是決不可缺少和決不容忽視的力量。

公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督包含兩個方面：一是對人們的生活和生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成或可能造成污染、破壞的一切行為，無論這種行為是發(fā)自于政府、企業(yè)或個人，公眾都有權(quán)利和義務(wù)，對其行為進(jìn)行監(jiān)督，干涉和制止，乃至到司法機(jī)關(guān)起訴。二是對將來給生態(tài)環(huán)境造成或可能造成污染的行為進(jìn)行監(jiān)督。也就是說，公眾監(jiān)督更重要的是在一種污染行為或可能造成污染的行為的決策之前或決策過程之中，而決不僅僅是決策之后。既然公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督具有低成本、高效益的優(yōu)點(diǎn)，那么必須對參與監(jiān)督的公眾賦予監(jiān)督權(quán)，以免出現(xiàn)無效監(jiān)督的現(xiàn)象。

［1］李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［2］周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

［3］王 華.環(huán)境信息公開：理念與實(shí)踐［M］.北京：中國環(huán)境出版社，2002.

［4］吳繼霞.當(dāng)代環(huán)境管理的理念建構(gòu)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.