如何解決國企工程建設領域的突出問題

李彥明

如何解決國企工程建設領域的突出問題

李彥明

當前，國有企業工程建設中掛靠、分包、轉包等現象的存在，已成為影響工程建設質量、擾亂國有企業工程建設正常秩序、產生大量糾紛的重要原因，在社會上產生了不良的影響。因此，掛靠、分包和轉包現象泛濫已經成為國有企業工程建設領域中亟待解決的關鍵問題。下面結合近幾年監察工作實踐，針對國有企業工程建設領域存在的掛靠、分包和轉包等突出問題的治理，談一些個人觀點。

一、掛靠。所謂掛靠，是指單位或個人，在未取得相應資質的前提下，借用符合資質的施工企業的名義承攬施工任務，并向該符合資質施工企業交納相應“管理費”的行為。

在工程建設領域，掛靠現象可以說是比比皆是。利益驅動是產生掛靠的根本原因。掛靠與被掛靠雙方為了各自利益的需求，最終促成了掛靠關系的形成。被掛靠方愿意接受掛靠，這樣可以收取管理費；掛靠者更愿意，既能具有合法身份進行經營，又可以在出現問題后不承擔責任。掛靠現象的日益泛濫，已成為國有企業工程建設領域的巨大隱患。盡管我國的《建筑法》和《建設工程質量管理條例》對借用資質和他人名義的掛靠行為作出了禁止性的規定，但所涉及的條文規定得很籠統，導致實踐中很多掛靠問題無法得到及時解決。

二、分包和違法分包。分包，是指從事工程總承包的單位將所承包的建設工程的一部分依法分包給具有相應資質等級的承包單位的行為。該總承包人并不退出承包關系，其與分包單位完成的工作成果向發包人承擔連帶責任。

正常的總分包施工經營方式是建設活動自身的客觀要求，由于建設工程活動涉及的專業較多，少則幾十個，多則幾百個，如一個工程項目中有土建、設備安裝、供電等，任何一個施工單位都不可能具備如此多的專業和施工經驗，總承包單位一般要將專業性強、自己不具備這方面優勢的項目分包出去。這一做法既有利于降低成本，規避風險，也有利于保證工程質量，是國際上工程項目管理的一般做法。但是，在工程分包中卻總是存在違法分包的問題。總承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位，違反合同約定，或未經建設單位認可，擅自分包工程，甚至有時候會出現分包單位再分包的情況。這種現象勢必會給工程質量造成嚴重的影響。

三、轉包。所謂轉包，是指承包單位承包建設工程后，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部建設工程轉給他人或者將其承包的全部建設工程肢解以后，以分包的名義分別轉給其他單位承包的行為。

轉包的主要特點是轉包人因為經濟利益驅動，通過轉包賺取一定的管理費，不對工程進行施工生產和管理。而受轉包人的行為則不受承包合同的約束，為了非法盈利，不擇手段。

由于轉包、違法分包和掛靠容易使不具有相應資質等級的承包者進行工程建設，導致工程質量低下、建設市場混亂。在日常建筑工程監察中，應加大對轉包、違法分包和掛靠的查處力度。本人認為應從以下兩個方面進行查處。

一是宏觀方面要從源頭治理，完善制度，維護制度的權威性。

積極創建廉政工程。工程建設領域的突出問題仍然集中在工程招標投標、設備材料采購、設計變更等幾個關鍵環節。尤其是在招投標和工程分包環節中，有少數項目業主規避招標、虛假招標，人為干預和直接介入招投標工作，招標代理機構違反職業準則在招標活動中弄虛作假等問題尤為突出。之所以在工程建設中出現這些問題，除了少數領導干部背離原則、謀取自身利益外，還有利益驅動、制度缺陷、體制弊端、監管不力和一些深層次的原因。所以，倡導工程廉政建設顯得尤為重要。對出現以上問題的企業法定代表人和項目負責人，建議其上級主管部門給予黨紀、政紀處分。對在轉包、違法分包中涉及商業賄賂的，依照有關規定進行嚴肅處理，構成犯罪的，移送司法機關處理。

進一步健全完善制度，著力提高制度的科學性。總結國有企業治理轉包和違法分包問題的成功經驗和做法，有針對性地上升為工程管理的制度措施，在本單位予以推廣；著力提高制度的先進性，針對一些明顯滯后、已不符合當前實際的規章制度進行修訂完善；著力維護制度的權威性，加強對關于規范有關制度的學習和宣傳教育，抓好經常性的監督檢查，增強制度約束力，促進制度落實，加大對違反制度的行為即違規行為的查處力度，做到令行禁止、違者必究，真正使制度成為工程建設參與者共同遵守的行為準則。

二是微觀方面，對于施工單位要嚴格“六查”。

查資質。在檢查過程中，首先檢查總包企業和分包企業的營業執照、稅務登記、資質證書。然后檢查總包和分包企業對所承攬工程是否符合資質等級，是否超等級承攬工程。總包企業是否進行分包應在承包合同中明確，使用的分包單位要征得建設單位的認可。

查合同。在日常工程建設監察中，應加強對施工總、分包合同的檢查，對分包合同的檢查應注意分包范圍是否涉及主體結構；采用的勞務分包方式是否為包工包料；承包價款與分包價款比例是否合理；分包方式與分包價款是否相符；分包企業是否將分包的工程再整體分包出去等。

查人員。施工單位中標以后，應對所承攬的工程項目派駐項目管理負責人，根據工程規模來確定派駐管理人員的數量，并檢查項目管理人員持證上崗情況及在崗情況。如果施工企業更換項目經理、工長、質檢員、安全員、材料員、預算員等項目管理人員，換上的是否為承包企業的自有職工，如果中途更換管理人員，也要征得建設單位的認可，并辦理相應的變更手續。

查材料。對涉及工程主體結構的建筑材料是否由承包方自行采購，是否有購銷合同；承包方自行采購的建筑材料的收發憑證是否完整；施工現場材料管理賬目是否與實際相符。

查設備。施工現場大型機具的所有權、使用權是否屬于承包企業；租賃的大型機具承租方是否為承包企業。

查現場。檢查施工現場是否有承包企業自行完成的完整的施工組織設計；是否有完整的施工日志、安全交底、技術交底；對已完成部分質檢員是否有完整的質量評定資料；是否有安全員記錄的完整的安全檢查資料。

從當前的情況看，掛靠、轉包和違法分包等問題具有一定的普遍性，同時具有較強的隱蔽性。因此，必須把宏觀和微觀兩方面工作結合起來，本著以宏觀工作為核心、微觀工作為手段的思想去開展工作。相關部門要形成合力，共同抵制這些不良現象，進一步規范國有企業建筑市場各方主體的責任和義務，促進競爭有序的國有企業建筑市場的形成，把國有企業建設工程質量、造價、工期、安全提高到一個新水平。

（作者單位：陽煤集團開元公司）