洱源縣生鮮乳監管現狀及對策探究

張桂芬，徐 睿，李 聰，魏杰文，王文忠

(1.洱源縣動物衛生監督所，云南 洱源 671200;2.洱源縣動物疫病預防控制中心，云南 洱源 671200)

1 奶業發展基本情況

1.1 地理環境條件

洱源即洱海之源，洱源縣位于云南省中部高原偏西，呈高山、峽谷、平壩、湖泊相間地貌，屬北亞熱帶季風氣候，冬春多晴，夏秋多雨，常年溫和濕潤，土壤肥沃，雨量充沛，牧草豐富，是得天獨厚的天然牧區，奶牛飼養已有500多年的歷史。

1.2 乳業基地建設狀況

近年來，洱源縣立足于牧草資源和悠久的奶牛養殖歷史，始終把加快乳業基地建設發展作為農業結構調整的重點產業來抓，著力做大、做強、做優傳統生態乳業，走出了一條促進農民增收、企業增效、財政增長，拉動縣域經濟快速增長的成功路子，初步形成了“公司+基地+農戶”的生態乳業產業化發展格局。通過乳業基地建設和龍頭企業帶動，已初步成為云南省重要的商品牛及商品奶生產基地，西南最大的商品奶生產基地。為適應洱源縣生態文明建設的總體要求，縣人民政府制定了《洱源縣畜禽養殖業結構調整戰略規劃》，計劃到2015年，全縣奶牛養殖總體規模達10萬頭，其中洱海流域6鎮(鄉)控制在8萬頭以內，平均單產每頭牛每天提高10kg，黑潓江流域3鎮(鄉)2萬頭。

1.3 奶牛存欄狀況

全縣奶牛養殖已發展到8個鎮(鄉)、71個村(居)民委員會，覆蓋壩區所有自然村，并向山區發展。2010年，飼養奶牛的農戶達2.7萬戶，奶牛存欄達79047頭，其中能繁奶牛存欄50498頭，全年鮮奶產量達19.2萬t，日均產鮮奶480t，最高達590t，奶農養奶牛收入達5.97億元(其中直接交售鮮奶收入4.4億元)，占全縣農業總產值的40%。

2 生鮮乳收購市場狀況

2.1 生鮮乳收購格局

2000年以前，全縣生鮮乳由洱源縣鄧川蝶泉有限公司獨家收購，2001年后，大理東亞、來思爾等乳業逐漸滲入，到現在，共有鄧川蝶泉、大理東亞、來思爾、銀河、金花等5家乳品加工企業和娃哈哈飲料公司入駐洱源縣生鮮乳收購市場收購鮮牛奶。共建設生鮮乳收購站80個(其中機械化擠奶站45個)，每個奶站設置多個奶點，形成企業到奶站到多個奶點的生鮮乳收購格局。

2.2 洱源縣生鮮乳收購價格

洱源縣生鮮乳收購市場價格由乳品加工企業根據各自實際情況而定，不同企業有不同的收購價格，相同企業在不同收購區域和范圍也有不同價格。企業間雖然對奶價協商，達成共識，以乳成分分析儀測出的乳蛋白、脂肪、非自然水分等乳成分值，以(乳蛋白+脂肪)×價格調整系數，推算出每千克基礎奶價收購無水奶，非自然水分每超過1%，每千克扣0.1元。但在實際收購過程中，未能嚴格執行，乳品加工企業仍按含非自然水分的高低收購鮮奶，給利用奶價進行不當競爭提供了機會。

3 生鮮乳監管現狀

3.1 生鮮乳監管機構及人員

洱源縣畜牧獸醫局主管生鮮乳生產收購工作，縣畜牧獸醫局安排縣動物衛生監督所開展生鮮乳生產收購監督執法工作，根據《云南省生鮮乳收購站審核實施細則》等相關法律法規規定進行《生鮮乳收購許可證》、《生鮮乳準運證》的審批。各鄉(鎮)畜牧獸醫站負責轄區內生鮮乳收購站的日常監管。動物衛生監督所人員編制7人，監管人員6人。

3.2 《生鮮乳收購許可證》審核

自乳制品“三聚氰胺”事件發生后，為規范洱源縣生鮮乳收購市場，加強生鮮乳收購市場監管，確保生鮮乳質量安全，縣人民政府出臺了《關于加強全縣生鮮乳收購管理和質量安全監管工作的意見》、《洱源縣生鮮乳收購站規劃建設方案》，推進生鮮乳收購站規范化建設進程，嚴格生鮮乳收購站準入制度。至2011年3月底收到各乳品加工企業遞交的《生鮮乳收購許可證申請表》127份(包括機械化擠奶站47份)。其中因不符合《洱源縣生鮮乳收購站建設規劃方案》不重復設置原則而不受理的、不符合《云南省生鮮乳收購站審核實施細則》相關設施設備要求沒有通過的共45個，實際審核通過82個(其中機擠站45個)，由于管理不善自行淘汰1個，主體資格變更不符合建站要求不受理1個。實際建成規范化生鮮乳收購站35個和機械化擠奶站45個，占規劃建設122個奶站數的66%。其中鄧川蝶泉乳業建20個收購站和39個機械化擠奶站，大理東亞乳業建4個收購站和6個機械化擠奶站，來思爾乳業、銀河乳業、娃哈哈飲料公司分別建設2、3、6 個收購站。

4 存在的問題和困難

由于洱源縣以乳畜業為主的畜牧業發展正處于由傳統畜牧業向現代畜牧業轉變的關鍵時期，原有的生鮮乳收購秩序被打破，導致了生鮮乳生產收購的監督管理面臨著很多困難和問題。

4.1 奶牛飼養分散，生鮮乳收購站收購區域不明確

洱源縣自然村落比較分散，奶牛養殖分散于千家萬戶，生鮮乳收購站建設滯后及其輻射范圍的局限性遠滿足不了鮮奶交售的需求，一站多奶點的生鮮乳收購格局彌補此不足，因此，在一段時期內生鮮乳收奶點難以取締。作為生鮮乳生產收購監督執法依據的《生鮮乳生產收購管理辦法》等相關法規，沒有對收奶點的收購行為作出規定，對收奶點缺乏有效的管理手段和措施。企業收購范圍、奶站收購區域不明確，生鮮乳收購站甚至乳品加工企業任意建置奶點，奶點相互滲透、擠占，造成資源浪費;奶點的靈活性、機動性、隱蔽性等特點增加了監管難度。擾亂了生鮮乳收購市場，同時，也為生鮮乳收購質量埋下安全隱患。

4.2 監管經費和人員投入不足

一是監管投入不足。當前，洱源縣生鮮乳生產收購工作的監管，由洱源縣畜牧獸醫局委托縣動物衛生監督所監督管理，但由于動物衛生監督所監管范圍涉及動物飼養、動物產品生產、屠宰、加工、經營，動物及動物產品檢疫，動物防疫監控和動物疫情監測等，還承擔著畜牧獸醫局委托的其它畜產品質量安全監管任務，任務重，責任大，加之編制不足，人員受限，管理難以到位。二是監測投入不足，乳品加工企業檢測檢驗設施比較齊全，人員配置齊全。由于經費不足，監管部門沒有配置相應的檢測檢驗設備設施，僅憑感官檢查開展監督執法檢查，監管、監測手段落后，技術支撐缺失，監督執法有憑無據。

4.3 生鮮乳收購價格不統一，擾亂了生鮮乳收購市場秩序

雖然企業間協商達成了按(乳蛋白+脂肪)×價格調整系數，推算出每千克基礎奶價收購無水奶，但價格調整系數各公司不一致，導致企業間奶價不同，甚至公司內不同奶站奶價也不同，加之乳成分分析儀未經過統一校準，同一鮮奶樣可能測出不同結果，導致企業、奶站間奶價都不同。

4.4 生鮮乳收購記錄檔案不夠規范

乳品加工企業間有關生鮮乳收購記錄不盡一致，甚至部分生鮮乳收購站存在生鮮乳收購、檢測、銷售記錄不全、記錄檔案不完整，影響了生鮮乳收購站建設與監管工作有效開展。

4.5 生鮮乳生產收購從業人員服務水平亟待提高

洱源縣生鮮乳生產收購從業人員大多來自于農村，文化素質參差不齊，業務理論知識不強，生鮮乳生產收購質量安全意識薄弱，法制意識淡薄，服務意識淡化，個別還存在誠信缺失。加強對從業人員業務培訓和職業道德教育，加強對監管執法人員的法律法規培訓，提高執法能力，保證生鮮乳生產收購質量安全已勢在必行。

5 對策探究

5.1 加強乳業基地建設

強化奶牛良種改良，提高奶牛個體單產，調整農業產業結構，積極推廣農田種植牧草，降低飼料成本。充分發揮龍頭企業、養殖協會、合作社等的示范引導作用，引導奶農開展科學飼養，生產優質、安全的生鮮乳。不斷推進奶牛養殖小區、奶牛養殖專業合作社進程，以機械化擠奶站為依托，建立以自然村(村民小組)為組織形式或其他形式的奶牛養殖小區，以奶牛養殖小區為基礎單元，成立奶牛養殖專業合作社。結合實際，實行分散飼養、統一供種、統一防疫、統一養殖技術規范、集中擠奶、統一銷售。通過合作社運作模式，變分散生產經營為集約化生產經營，變分散服務為集中服務，形成“統分結合”的雙層經營方式，促進奶牛養殖規?；?、集約化、專業化生產經營，以合作社的整體力量參與市場競爭，提高市場競爭力，維護奶農利益，促進乳業基地的發展。

5.2 建立公平競爭機制，維護生鮮乳生產收購秩序

順應市場經濟發展規律的要求，消除壟斷。統一價格調整系數，統一乳成分校對標準，實行同質同價，統一奶款支付模式，由乳品加工企業通過銀行直接兌付給奶農，實行不合格牛奶通報制，及時作無害化處理，禁止收購不合格牛奶，為生鮮乳生產收購經營活動創造公平競爭環境。加強宣傳和正面引導，營造公平競爭氛圍，發揮政府宏觀調控職能，建立公平競爭機制，創建公平競爭平臺，發揮奶業協會職能，引導和監督企業參與公平競爭，共同發展，消除不正當競爭。規范生鮮乳生產收購經營秩序，維護廣大農民利益、企業利益，政府、社會效益與經濟效益平衡發展，促進農民增收，農業發展，確保農村社會的穩定。

5.3 建章立制，規范生鮮乳生產收購經營市場

《乳品質量安全監督管理條例》作為生鮮乳生產收購的監督執法依據，沒有對超范圍收購和跨區域收購行為作出規定，而現實中，超范圍收購和跨區域收購現象十分突出，制訂相應管理辦法，劃定乳品加工企業生鮮乳收購范圍，明確奶站收購區域，規范跨區域或跨范圍收購生鮮乳活動，發揮乳品加工企業加強乳業基地建設義務的優勢，建立乳業發展基金，提高乳業發展抗風險能力，保障乳業基地建設。建立生鮮乳收奶點準入機制，實行收奶點備案準入，規范奶點收購行為。建立生鮮乳收購監管長效機制，形成生鮮乳收購企業管理奶站，奶站管理奶點，監管部門加強對乳品企業監督檢查和日常監管的監管模式，突出乳品加工企業是生鮮乳收購質量安全第一責任人的責任地位，加強管理。盡快建立生鮮乳價格協調委員會和生鮮乳收購價格協調機制，避免利用鮮奶價格進行不正當競爭行為，規范生鮮乳收購市場，維護奶農利益和生鮮乳收購市場秩序。為此建議:制訂出臺規范生鮮乳收購市場管理辦法，劃定乳品加工企業收購范圍，明確奶站收購區域，規范奶點收購行為。

5.4 加強生鮮乳生產收購記錄檔案的管理，完善生鮮乳生產收購責任追溯機制

統一使用農業部制定的生鮮乳收購、檢測、銷售記錄和運輸交接單格式，規范生鮮乳收購記錄檔案;積極引導奶牛養殖場、養殖小區、奶牛養殖專業合作社建立畜禽養殖檔案，規范生鮮乳生產銷售記錄，加強管理。形成從生產源頭、收購、檢測、銷售、運輸等環節的一系列記錄檔案管理體系，完善生鮮乳生產收購責任追溯機制，確保生鮮乳生產收購質量安全。

5.5 加大生鮮乳生產收購監管工作的投入，保證生鮮乳生產收購監管有效開展

進一步加大對生鮮乳生產收購監管的人力、物力、財力的投入，增加監管機構的人員編制，或建置編制5～7人的生鮮乳生產收購質量安全監管機構，建立一支穩定的生鮮乳生產收購監管執法和檢驗檢測隊伍，配置相應的生鮮乳生產收購檢驗檢測設備設施，提升監督檢測能力。保證生鮮乳生產收購監管工作的有序、有效、持續開展。

5.6 加強培訓，不斷提高服務能力和監管水平

加強對生鮮乳生產收購從業人員和執法監管人員的相關理論知識、實際操作技術、相關法律法規的培訓和職業道德教育，提升服務水平和執法監管能力。

5.7 加快機械化擠奶站建設進程，提高生鮮乳生產收購質量安全

加強生鮮乳收購站建設，切實落實奶站對奶點的管理機制，規范奶點收購行為;加大對機械化擠奶站建設的投入，加快建設進程，對既有機械擠奶站又有收奶站的自然村，以機械化擠奶站為主進行整合，合二為一，機械化擠奶站取代生鮮乳收購站，逐步普及機械化擠奶，降低二次污染風險，提高生鮮乳生產收購質量，確保質量安全，增強競爭實力。