規范嵩明農村土地經營權流轉的思考

□嵩明縣經營管理站 651700 錢愛麗 馬耀安

1 基本情況

1）土地承包經營權流轉的規模及現狀。長期以來，嵩明縣土地流轉主要以鄉村組織提供信息流轉為主，土地流轉總體規模不大、速度緩慢。據統計，截至2011年12月底，全縣土地承包農戶為56 674戶，承包面積為12 986.8 hm2，全縣土地流轉總面積為4 462.66 hm2，占承包耕地總面積的34.36%。農戶自發流轉面積占流轉土地總面積的20.71%,鄉村組織提供信息流轉面積占流轉土地總面積的41.69%,農戶委托鄉村組織流轉面積占流轉土地總面積的18.03%。土地流轉期限5年以下占流轉土地總面積的24.17%,土地流轉期限5～10年占流轉土地總面積的45.64%,土地流轉期限10年以上占流轉土地總面積的30.19%。簽訂規范書面土地流轉合同的農戶占簽訂流轉合同的97.32%。

2)土地承包經營權流轉的主要形式。我縣土地流轉的形式有轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式。在全縣承包土地流轉面積中，轉讓和出租分別占我縣家庭承包土地流轉總面積的16.59%和63.28%。按土地流向分，流轉入農戶的流轉土地面積占流轉土地總面積的54.43%，流轉入專業合作社的面積占流轉土地總面積的4.03%，流轉入企業的面積占流轉土地總面積的26.36%。按流轉用途分，用于農業生產的面積占流轉土地總面積的72.41%。

2 主要做法和措施

2.1 規范土地流轉的措施辦法

1)組織措施。在縣農林局內成立常設機構“嵩明縣農村土地流轉管理服務中心”（以下簡稱“中心”），成員單位由農林、土地、司法、水務等部門組成，中心設主任1名，副主任2名，工作人員4～6人，由成員單位各抽調一名同志組成。各鎮相對應成立領導小組和流轉中心，日常具體工作由鄉鎮經營管理站負責。

2）土地流轉的布局、規劃思路。我縣推進農村土地依法、有序、合理流轉的思路是“兩個確保，一個兼顧”，即：確保國家、省、市人民政府下達的糧、煙等指令性、指導性種植計劃任務的完成；確保昆明市松花壩水源區環境保護政策、區域經濟政策的貫徹、落實；兼顧特色產業布局和土地流轉發展規劃的實施。在此基礎上，農村土地流轉原則上按照以下布局規劃：①壩區水利、灌溉、土壤條件好，常年單位面積產量一直較高及其基本農田，原則上一般不提倡土地流轉；交通、溝、水、灌溉、排澇、土壤條件相對差、常年單位面積產量一直較低的地方，原則上提倡全部流轉。②山區、半山區的土地在確保完成一定面積的指令性計劃任務前提下，其余部分的土地原則上全部流轉。③土地流轉片區規劃。嵩陽、楊林、小街、牛欄江四個鎮結合當地實際，把農村土地流轉與發展農業規模經營緊密結合起來，積極探索各種形式的規模經營模式。鼓勵種田能手、專業大戶和各類經營主體建立農產品生產基地，開展土地規模經營。結合當地確定的主導產業和特色產業布局及重點龍頭企業發展，引導土地流轉和規模經營向優勢產業和優勢區域集中。

2.2 多種形式推進全縣土地承包經營權的流轉

1）積極支持、鼓勵農戶采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種方式流轉農村土地承包經營權，鼓勵承包農戶委托發包方和縣、鄉農村土地流轉中心或其他中介服務組織流轉其承包土地。

2）積極支持、鼓勵有資金、懂技術、善經營、會管理的工商企業、農民專業合作社、農業科技人員、企事業單位等經營主體參與農村土地承包經營權流轉。

3）積極支持、鼓勵各類農業蔬菜、花卉、養殖等協會，帶頭引領規模承包、承租農村承包土地，依靠自身組織、技術、信息等優勢，參與當地土地流轉工作；積極引進外地各類技術協會、組織，聯合承包、承租和經營農村承包土地，實現人才、技術、信息、資金對接，做強做大土地流轉規模。與此同時，各類專業協會要認真組織對土地流轉有關的科技宣傳，種養技術、生物防治等培訓，加強有關技術指導，拓展服務領域。

4）對于將農村承包土地轉包給本集體經濟組織以外的單位、個人經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準才能對外轉包經營。

5）鼓勵農民建立土地流轉合作社。積極支持發展農村土地流轉合作社，鼓勵連片開發經營農民流轉的土地。城市工商企業或者其他組織和個人可參與農村土地流轉合作社。對土地流轉合作社可依照農民專業合作社登記規定進行及時登記，并享受與農民專業合作社同等的優惠扶持政策。農村土地流轉合作社從事種、養業規模經營和農業基礎設施建設，優先納入農業綜合開發項目支持。

6）村集體經濟組織要加大推進農村土地承包經營權流轉的工作力度。組織、引導農村土地承包經營權的流轉，實行專業化、規模化、集約化經營，提高土地使用效益。在縣、鄉土地流轉中心的指導下，摸清家底，做好布局、規劃，規范、有序地開展工作，積極引進新的經營主體，幫助解決好流轉雙方在生產、生活中的困難，調處好流轉雙方的矛盾，維護流轉雙方的合法權益。

7）對于自愿放棄土地承包經營權的農戶，經集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論同意，可用集體經濟組織收益給予一定補償。對承包土地全部流轉出去進入城鎮從事二、三產業的農村居民在子女入學、社會保障等方面享受與城鎮居民同等的政策待遇，對經商辦企業者，按有關政策規定給予優惠照顧。

8）鼓勵集體經濟組織參與土地流轉。對二、三產業發展較好，集體經濟有一定實力的村，在征得農民同意后，可以通過多種形式進行土地的集中經營或統一流轉，可以通過村與村互相對接的方式，跨區域承租其他村的土地。依法收回的承包地、農民自愿放棄的承包地、通過土地整理新增的土地以及集體的“四荒”地，可以由集體經濟組織按政策規定統一組織公開發包或流轉，發展適度規模經營。

2.3 積極穩妥開展土地流轉試點示范

1）積極探索加快土地流轉的途徑。各鎮按照黨的十七大報告要求和“中發[2008]1號”文件精神，認真開展調查研究，選擇通過不同渠道和方式進行土地流轉，開展規模經營的地方作為試點，結合百畝、千畝、萬畝流轉片區布局、規劃，每個鎮可選擇二至三個試點，進行規范提高，典型示范，積極探索。縣土地流轉領導小組應針對全縣不同類型的試點進行分類指導，總結經驗，典型示范，及時推廣。

2）建立鎮農村土地流轉交易市場。各鎮嚴格保證和充實農村土地流轉領導小組及土地流轉中心人員，明確職責，制定各項管理、服務等制度，規范具體辦事程序和操作規程，逐步建立起主導、全程監控的土地流轉交易市場。

2.4 加大土地流轉的扶持力度

加大財政支持力度。縣財政設立土地流轉專項資金，用于分別獎勵土地流轉開展規模經營的各類主體。

1）對土地流轉出讓方獎勵。

2）對土地流轉受讓方獎勵。

3）對鎮獎勵。

2.5 規范農村土地流轉行為

1）規范土地承包經營權流轉價格。

2）嚴格對農業生產經營者的審查。

3）規范土地承包經營權流轉程序。農村土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉，當事人雙方必須簽訂規范的書面流轉合同并統一使用省農業主管部門印發的農村土地承包經營權流轉合同示范文本，嚴格按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》執行。

4）妥善處置土地流轉糾紛。對目前已流轉的農村土地承包經營權，要組織開展一次全面的清理，對流轉手續不全的，要盡快補全；對合同條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。同時，要成立農村土地承包糾紛仲裁機構，制定相關的農村土地承包糾紛仲裁制度，妥善解決農村土地承包經營權流轉中出現的糾紛。

3 存在的問題及原因

1）思想認識不到位，現代農業意識不強。在調研中發現部分村組干部思想認識上存在三個誤區：一是認為土地流轉不流轉無所謂，與已無關。二是認為土地流轉是市場行為，怕惹麻煩。三是認為土地流轉是農村經濟發達地區的事，我縣條件不具備。部分農民思想認識上有三種擔心：一是擔心土地流轉出去，一旦在外打工不行了，就失去了最基本的生活保障。二是擔心自己土地長期流轉后，可能會失去土地。三是擔心土地流轉出去后，拿不到種糧補貼。部分土地流轉經營主體思想認識上有三點害怕：一是怕農村土地政策不穩、不敢大膽投入。二是怕農業生產自然和市場雙重風險壓力大，不敢大規模搞開發。三是怕規模經營后涉及農戶多，易產生糾紛，影響其正常生產經營。

2）流轉的市場化程度不高，監管機制不完善。土地流轉屬于市場行為，統一規范的土地流轉市場還沒有真正形成，流轉的市場化程度還不高，大多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益，還沒有因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置。土地流轉監管機制還不完善，還沒有建立完善的農村土地承包管理及糾紛仲裁、調解機構，發生流轉糾紛時，沒有權威的調解仲裁機構來及時處理，流轉雙方矛盾難以解決。

4 對策和建議

1）切實提高對土地流轉的認識。加快農村土地流轉工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農民群眾和各經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局，必須高度重視，切實加強領導。要繼續做好《農村土地承包法》、《合同法》等法律法規的宣傳貫徹，不斷提高各級干部和農民群眾的思想認識。積極引導農民在依法、自愿、有償原則下實施土地流轉，確保農民在土地流轉中得到實惠。

2）建立健全土地流轉機制。建立健全農村土地流轉服務體系，積極探索通過市場調節農村土地流轉的長效機制，切實加強對土地流轉工作的管理，建立農村土地承包及流轉信息庫，做好日常監管、政策調研和信息發布工作。成立農村土地流轉服務中心，負責農村土地流轉的政策咨詢，貫徹落實土地流轉政策，指導流轉雙方簽訂統一規范的土地流轉合同，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理和信息發布、糾紛調處等工作。

3）加快推進二、三產業發展。以加快園區建設、民營經濟發展、推進小城鎮建設、扶大扶強龍頭企業和農民專業合作社為重點，形成助推土地流轉的強大動力。特別是通過大力發展工業化和城鎮化建設，促使農民生產生活方式的改變，促進土地的流轉。目前，要著重培育一批具有一定規模的農業龍頭企業。

4）切實搞好農業種植結構調整。加大農業種植結構調整力度，圍繞農民增收、農業增效目標，大力發展生態、安全、高效農業，因地制宜發展特色農業，形成“一村一品”或“多村一品”，提高農業生產力和土地效益，構筑農村經濟發展新優勢。

5）強化財政、金融和社會保障支持。財政部門及金融信貸機構要加大對參與規模經營的產業化龍頭企業、種植大戶、農民專業合作社、農業企業的扶持力度，助推其快速發展，進而帶動和輻射更多農戶參與土地流轉，進一步建立和完善農村社會保障體系。