船舶油污基金撥云見日

本刊記者 楊培舉

一紙號令，使紛擾多年的船舶油污損害賠償基金終于浮出水面。

5月28日，交通運輸部、財政部公布了將于7月1日起施行的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。中國船舶油污損害基金的建立將使我國江海水域不明損害責任人的賠償變為現實。這一巨大跨越是交通運輸部、財政部，以及相關部門和業界歷經十余年不懈努力的結果。

外塑負責任的海事大國

人類發展史也是一部污染史。人類在不斷向海洋索取的同時，污染正一步步加劇——那些被石油污染的骯臟的海岸線，那不再飛翔的海鳥，那一雙雙悲傷的眼神，成了人們永遠無法抹去的痛苦回憶。

海洋是人類未來的家園，保護海洋責無旁貸，迫在眉睫。這需要世界各國，尤其是各海事國家共同努力。但要想實現這一目標，知易行難。因為這其中充滿了政治、經濟、軍事等多種因素的相互交織和激烈博弈。

作為一個仍處于發展中的世界大國，中國近年來隨著經濟的迅速崛起，正逐漸成為世界的焦點，其一言一行，都被世界各國作為標桿拿去比對。在一些發達國家眼里，中國已是僅次于美國的世界第二大經濟體，理應擔負更多的社會責任。而他們卻全然不提中國仍是發展中國家的這一鐵的事實。

但是，中國近些年的一系列舉動，則表現出了一個負責任世界大國的風范。面對一浪高過一浪的世界節能減排浪潮，中國做出的一系列節能減排承諾，讓那些無意做出節能減排承諾的發達國家汗顏。而作為海事大國的中國，近些年的一系列舉措，同樣讓世界為之感嘆。在這其中，交通運輸部功不可沒。

多年來，交通運輸部積極參與國際海事組織等多邊活動，在雙邊、多邊國際事務中發揮了越來越重要的作用，維護了我國國家主權和利益，較好地完成了履約國的義務，樹立了海運大國的良好形象，在促進航運業發展的同時，高度重視由船舶營運帶來的安全和環境問題。積極推動并加入了《國際防止船舶造成污染公約》、《國際油污損害民事責任公約》、《國際油污防備、反應和合作公約》等多個防治船舶污染海洋環境的國際公約。據悉，在國際海事組織制定并已生效的10個防治船舶污染公約和議定書中，中國政府已經加入了9個。在積極履行國際公約的同時，努力推進中國防治船舶污染的法規建設，得到了全球海事界的廣泛認可和贊譽。

環視近年來的各種國際、國內重大會議或論壇，海事界總能看到交通運輸部領導的身影，聽到他們代表中國政府發表立場和主張，深受海事界稱道。

對于中國近些年在世界海事界所作出的杰出貢獻，時任國際海事組織海安司司長的關水康司曾這樣評價：“中國與國際海事組織密切合作，對海上安全和環保事業所做出的杰出貢獻，得到了國際社會的廣泛認可，并為其他國家樹立了典范。中國自1973年成為國際海事組織成員國以來，一直大力支持國際海事組織的工作，為國際海事組織的活動做出了重要貢獻?！?/p>

中國為海事界做出的貢獻，同樣博得了世界權威媒體的贊揚。英國勞氏日報評選出的“2010年全球航運界百位最具影響力人物”中，中國大陸有12人上榜，其中交通運輸部李盛霖部長因中國影響力而名列榜首。中國，一個迅速崛起的海事大國，正在信步走向國際海事舞臺的中央，用自信和從容展示著中國力量。

2009年上海國際海事論壇上，交通運輸部副部長徐祖遠的講話讓與會者印象深刻。他說，航運不能因為國際金融危機的影響而降低船舶的安全和環保標準。中國作為海運大國，正在努力向海運強國的發展目標邁進。在這一征程中，中國政府深知將會面臨更為嚴峻的航運安全保障和海洋環境保護任務，也有信心、有能力一如既往地完善管理制度，優化資源配置，執行相關海事公約。中國政府將從更高的起點積極參與國際海事事務，更主動地加強國際海事交流與合作，切實履行好海洋環境保護的神圣職責。

徐祖遠副部長的講話鏗鏘有力，字字句句無不體現著責任，博得滿堂掌聲。無疑，這滿堂掌聲，不僅是送給徐祖遠副部長的，也是送給中國的。

內做務實有為的政府

外塑負責任海事大國形象，從根本上來說，側重的是對世界的一種姿態和莊嚴承諾。而落實到國家內部，則是如何兌現自己的承諾，體現更多的是行動和路徑，要做到務實有為。

作為世界經濟大國、海事大國、航運大國和石油進口大國，中國的海洋環境污染壓力正日漸加劇。特別是，隨著石油運量的增加和油輪尺度的增大，船舶發生溢油污染事故的風險也在不斷增加。據統計，近年來，我國沿海發生溢油量在50噸以上的特大溢油事故就有數十起，總溢油量達3萬噸以上，形勢不容樂觀，“渤海將死”的警示讓我們不能掉以輕心。

交通運輸部副部長徐祖遠在一次會議上指出，要“像保護飲用水一樣保護海水”！這一句擲地有聲的話，深刻反映了中國政府在對待保護海洋問題上的信心和決心。人們更不會忘記，2010年大連新港輸油管線發生爆炸，交通運部李盛霖部長得到消息后，風塵仆仆地連夜趕赴大連，現場指揮海上油污應急處置。

海洋環保工作，是一項系統工程，千頭萬緒，涉及眾多部門和領域，尤其是對于尚處于發展中的中國，面對的難題會更多、也更棘手，不可能一蹴而就，需要扎實推進，穩步實施。

萬般工作，法須先行。多年來，作為國際海事組織的A類理事國，中國在積極履行國際公約的同時，也努力推進防治船舶污染的法規建設。在國際公約國內化的轉化進程中，我國已相繼制定實施了《海洋環境保護法》（簡稱《海環法》）、《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等法律法規。為了進一步做好防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境工作，加強生態環境保護，建設環境友好型社會，中國也加快了《海洋環境保護法》以及《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》的修訂步伐。

2009年9月2日，國務院第79次常務會議審議通過了《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》（以下簡稱《防污條例》），并已于2010年3月1日起施行?！斗牢蹢l例》按照《海環法》的相關規定，參照相關國際條約，進一步明確了船舶油污損害民事責任保險制度，用以保障船舶在發生油污事故后，能夠具備與其賠償責任限額相匹配的賠付能力。

2010年8月19日 ，交通運輸部發布了《中華人民共和國船舶油污損害民事責任實施辦法》，自2010年10月1日起施行。它對于完善我國船舶油污損害賠償體系具有重要意義，其實施標志著第一部涉及船舶油污保險的專項法規的誕生，標志著我國建立船舶油污損害民事賠償體系邁出重要的一步。

此時，中國船舶油污損害賠償體系已露曙光。

號令出眾望歸

《中華人民共和國船舶油污損害民事責任實施辦法》的出臺，只解決了船東的責任賠償這一塊，對于超出其能力之外的賠償，則主要靠船舶油污損害賠償基金。正因我們一直未建立船舶油污損害賠償基金，所以出現了“誰清污，誰吃虧”、“誰受害，誰倒霉”的尷尬局面。從歷史發展的角度來看，中國不是不為之，實屬難為之。

事實上，中國海事界從未停止建立船舶油污損害賠償基金的種種努力。船舶油污損害賠償基金之所以難以建立，這與我們的國情密切相關，國家的經濟能力、政策環境、法制環境、環保意識等，都會影響其向前推進的速度。

多年來，交通運輸部為推動國內油污賠償基金的建立做了大量工作，始終與財政部、國家發改委、外交部、國家環?？偩?、農業部等部門都保持密切聯系，并獲得這些部門的大力支持。

早在1997年我國就組建了“建立和實施我國船舶油污損害賠償機制”課題研究小組，專門研究建立船舶油污損害賠償基金相關問題。2002年《船舶油污保險辦法》完成初稿。2003年1月，交通運輸部會同財政部向國務院上報了《關于盡快建立我國船舶油污損害賠償機制的請示》。2月，國務院同意交通運輸部和財政部建議。同年8月，財政部、交通運輸部組成調查組，赴上海、寧波等地開展調研，起草了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，并分別征求了國務院有關部門和主要石油貨主意見。2004年開始，上海海事局組織開展索賠規程、索賠手冊、評估程序等專題研究及有毒有害物質損害賠償研究；同年，江蘇海事局舉辦高層論壇，向專家了解國際油污損害賠償經驗。2004年5月，交通運輸部副部長徐祖遠在聽取部海事局工作匯報后強調：“海事局要積極協調有關方面，推動建立包括油污賠償、保險在內的管理機制，改變現在‘誰管防污染、誰治理、誰背負擔’的不合理狀況。”之后，在交通運輸和財政部的努力下，《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》納入了立法程序。

2012年5月28日，對于中國海事界而言，是一個值得紀念的日子。因為這一天，《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》在業界的千呼萬喚中出臺。該《辦法》的出臺具有里程碑式的意義，標志著中國船舶油污損害賠償體系基本完成。它的意義不僅僅是未來油污受害人的權益得到保障，還有更讓人自豪的一點，那就是通過它的出臺，我們看到的是中國全方位的進步。

首先通過該《辦法》的出臺，以及在海洋環境保護方面的多年努力，中國向全球海事界展示了一個負責任海事大國的良好風范。而在國內，展示的是一個務實有為的政府形象，在對待和解決社會重大事件和重大問題上，政府表現出的憂心、信心和決心，足以讓國人放心。同時，我們也看到了中國社會各界環保意識、維權意識以及社會責任感的逐漸增強。因“天價酒”、“天價吊燈”、“天價名片”等系列奢侈消費風波備受指責的中國石油巨頭們，也在眾人的不知不覺中悄然發生著轉變——紛紛加入全球契約，發布公司社會責任報告。毫無疑問，這次該《辦法》能夠順利出臺，與石油巨頭的支持也是分不開的。

至此，中國在船舶油污損害賠償方面已邁出了重要的也最為艱難的一步，但它的影響才剛剛開始。對此，中山大學地球環境與地球資源研究中心主任周永章認為，船舶油污損害賠償基金制度是一個很好的嘗試，在實踐中可以不斷完善修改，為其他水污染主體造成的賠償問題提供一個借鑒的范本，當它成熟之后，就可以慢慢推廣到水污染的其他領域，畢竟從長遠來看，中國的水污染賠償制度才剛剛起步。