“上山下海”須思量

□文/包浩斌

編制區(qū)塊開發(fā)利用規(guī)劃，用好生態(tài)補償專項資金，推進低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學(xué)利用

經(jīng)濟社會發(fā)展需要項目支撐，項目建設(shè)又依賴于用地的落實，面對“七山一水兩分田”的陸域現(xiàn)狀，浙江可建設(shè)用地空間制約日益突出。為了緩解這一問題，浙江將目光放到了后備資源上，即低丘緩坡和灘涂圍墾，相繼出臺《浙江省灘涂圍墾管理條例》、《浙江省人民政府關(guān)于推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》等政策文件。

綜觀當(dāng)前浙江開發(fā)利用土地模式，主要有兩種:一是建設(shè)用地直接“上山下海”，如麗水市選擇以低丘緩坡為主的南城水閣、富嶺區(qū)塊為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展平臺。二是農(nóng)用地“上山下海”，以此置換區(qū)位優(yōu)勢突出的基本農(nóng)田為建設(shè)用地，并實現(xiàn)耕地占補平衡。江山市2010年實施的52個土地開發(fā)項目，其中40個是低丘緩坡開發(fā)項目，新增耕地面積7300畝。

政策制定者的本意，是通過合理利用低丘緩坡和灘涂圍墾資源，緩解土地供需緊張局面。在具體執(zhí)行過程中，個別市、縣(市、區(qū))卻出現(xiàn)了“扭曲”的一幕。如媒體報道的“景寧縣為折抵指標(biāo)大規(guī)模毀林造田遭質(zhì)疑”、“寧波政府為什么出錢到衢州造地”等等。原因無外乎地方政府在不考慮生態(tài)成本的情形下，相對于造地成本，出讓土地或土地指標(biāo)的收益相當(dāng)可觀。

個別地區(qū)無序、無節(jié)制的推進用地上山下海必然給經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)帶來隱憂。一是透支未來發(fā)展空間。浙江低丘緩坡、灘涂圍墾資源相對比較豐富，但不合理的開發(fā)利用，將導(dǎo)致有限的寶貴資源浪費。二是造成耕地質(zhì)量下降。個別地方存在耕地占優(yōu)補劣現(xiàn)象，表現(xiàn)為部分低丘緩坡新增土地地力差，灘涂圍墾新增土地鹽堿化嚴(yán)重。三是造成生態(tài)環(huán)境破壞。低丘緩坡開發(fā)區(qū)塊出現(xiàn)的植被損壞、水土流失，灘涂圍墾造成的自然岸線和濕地消失，當(dāng)然還有對生態(tài)系統(tǒng)造成的尚未顯現(xiàn)的負(fù)面影響。

“上山下海”需要推進低丘緩坡、灘涂圍墾資源的科學(xué)利用。一是先行開展環(huán)境承載能力評價。加強低丘緩坡、灘涂資源利用的可行性分析，劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。對開發(fā)建設(shè)項目要事先論證，考慮經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，絕不能以破壞生態(tài)平衡來尋求建設(shè)用地、占補平衡空間，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

二是科學(xué)編制區(qū)塊開發(fā)利用規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展實際、區(qū)域環(huán)境承載力、經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢等因素，編制區(qū)塊開發(fā)利用總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃，著重明確開發(fā)建設(shè)時序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對開發(fā)利用時機尚未成熟、條件尚不具備的區(qū)塊，作為預(yù)留發(fā)展空間予以保護。

三是著力打造增量促轉(zhuǎn)型示范區(qū)。提高項目準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制污染項目進入，全面落實建設(shè)項目“三同時”制度。重點引進產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、經(jīng)濟效益高、市場前景好，對區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大帶動作用的項目。對達不到預(yù)期要求的項目業(yè)主實行“追償制”，收回給予該項目的土地優(yōu)惠費用，停止執(zhí)行稅收返還、規(guī)費減免等優(yōu)惠政策。

四是切實用好生態(tài)補償專項資金。用地上山下海帶來的新增建設(shè)用地，其土地出讓金中提取一定比例用于充實生態(tài)補償專項資金。規(guī)范該部分資金的撥付、使用和管理，重點用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)維護領(lǐng)域，建立有利于保持生態(tài)平衡的長效機制。

五是積極推進耕地占補量質(zhì)平衡。做好現(xiàn)有補充耕地提質(zhì)工作，通過加厚耕地層、作物輪作、測土配方等，提升低丘緩坡補充耕地地力，綜合運用物理、化學(xué)、生物等土壤降鹽改良措施，加速灘涂圍墾補充耕地土壤改良。嚴(yán)把新增耕地占補平衡關(guān)口，繼續(xù)完善省、市、縣三級驗收制度，加強補充耕地項目驗收與后期管護，保障耕地質(zhì)量。

(供稿:浙江省經(jīng)濟信息中心預(yù)測處)