掃描國(guó)外“保障房”

○ 杭 東

（本文作者系杭州市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)）

保障房的全稱(chēng)是保障性住房。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，各國(guó)的房地產(chǎn)都進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期。為了穩(wěn)定房?jī)r(jià)，促進(jìn)社會(huì)和諧，住房政策在世界各國(guó)都是非常重要的社會(huì)政策，住房水平也成為衡量一個(gè)國(guó)家居民生活水平的重要指標(biāo)。世界各國(guó)由于國(guó)情的不同，它們的住房政策也不盡相同，但不論哪個(gè)國(guó)家，政府都采取了各類(lèi)不同的手段來(lái)保障低收入群體的住房水平。

美國(guó)：讓住房變得“可支付”

在當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的美國(guó)，也有不少中低收入者，這些人沒(méi)有能力按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)住房，不能安居，也就無(wú)法樂(lè)業(yè)，易引發(fā)社會(huì)不安定。多年來(lái)，美國(guó)政府通過(guò)制定法律，政策引導(dǎo)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和資金扶持等多種手段，確保人們享有“可支付的住房”。

上世紀(jì)40年代以來(lái)，美國(guó)住房政策的重心逐步向“可支付性住房”方向轉(zhuǎn)移。1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家住房法》明確宣布，“國(guó)會(huì)確定的全國(guó)性目標(biāo)是：每個(gè)美國(guó)家庭應(yīng)該能夠承受得起一套環(huán)境適宜、體面的住房。”

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府首先須確認(rèn)哪些家庭無(wú)力負(fù)擔(dān)住房，需要政府幫助。美國(guó)政府認(rèn)為，一個(gè)家庭年收入如果是當(dāng)?shù)刂械燃彝ツ晔杖氲?0%以下，就算低收入家庭。確定一個(gè)地區(qū)中等家庭年收入，主要依據(jù)是美國(guó)人口調(diào)查局每10年一次的調(diào)查和一年一度的評(píng)估數(shù)據(jù)，由美國(guó)住房和城市發(fā)展部等政府權(quán)威部門(mén)定期公布。

美國(guó)政府為低收入家庭提供住房資助有多種途徑。一種是由聯(lián)邦、州、市政府直接撥款或發(fā)行債券建造可支付的住房或公共廉租房，以較低價(jià)格賣(mài)或租給低收入家庭。盡管這類(lèi)房子因面積小、房屋密度高、地點(diǎn)較差等原因成本較低，但其售價(jià)或房租收入仍?xún)H夠補(bǔ)償部分建房投資和管理費(fèi)、維修費(fèi)等費(fèi)用，房租或房屋售價(jià)與房屋造價(jià)的差額由政府補(bǔ)足。目前這種公共住房在美國(guó)全部住房中所占比例很小；另一種形式是由政府向那些在市場(chǎng)上租房的低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。政府可以直接把錢(qián)給租房的低收入家庭，或者是低收入家庭在市場(chǎng)上選好房子后，政府將錢(qián)交給房東。

政府還撥款或提供低價(jià)公有土地給非盈利機(jī)構(gòu)，由它們承建可支付性住房，再以成本租金或房?jī)r(jià)出租或出售給低收入家庭。這種可支付住房的開(kāi)發(fā)方式越來(lái)越受到政府鼓勵(lì)，因?yàn)樗梢苑謸?dān)一部分原本由政府承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，而且其開(kāi)發(fā)率一般比政府直接建造公共住房要高。

此外，政府鼓勵(lì)個(gè)人或私人開(kāi)發(fā)商參與可支付性住房的開(kāi)發(fā)和翻建。例如，政府向私人房主提供低息貸款，鼓勵(lì)他們改建和擴(kuò)建私有房屋，建成后按政府規(guī)定的房租出租給低收入家庭，改建后房屋的房產(chǎn)稅按未改建前的房屋價(jià)值征收。

英國(guó)：逐步變成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題

在英國(guó)，住房保障也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。1900年以前，英國(guó)政府認(rèn)為住房是個(gè)人的，不是國(guó)家或者社會(huì)的，因此國(guó)家應(yīng)少管或干脆不應(yīng)管。1900年至1945年，執(zhí)政黨將住房問(wèn)題列為第二條執(zhí)政綱領(lǐng)。但這個(gè)階段，對(duì)于國(guó)家到底該不該管住房仍存在爭(zhēng)論。雖然國(guó)家開(kāi)始修建公房，來(lái)解決住房問(wèn)題，但效果不太好。1945年以后，英國(guó)政府對(duì)住房問(wèn)題開(kāi)始大管，不論哪個(gè)政黨上臺(tái)，都以每年幾十萬(wàn)套的速度蓋房子。到1980年代政府開(kāi)始賣(mài)公房時(shí)，英國(guó)已經(jīng)達(dá)到了一戶(hù)一房的標(biāo)準(zhǔn)。

英國(guó)住房政策的一個(gè)特點(diǎn)，就是面向中低收入者，而且特別優(yōu)惠那些低收入者。凡是建公房，一定要照顧教師、警察、護(hù)士這些低收入者，這種照顧主要體現(xiàn)在退稅和貸款條件的優(yōu)惠上。

從房?jī)r(jià)的變化上來(lái)看，英國(guó)的房?jī)r(jià)相對(duì)于中國(guó)的北京和上海來(lái)說(shuō)，顯得比較緩慢。比如，1985年英國(guó)居住房的平均房?jī)r(jià)是每套31000英鎊。到2005年和2006年，均價(jià)上漲到18萬(wàn)到22萬(wàn)英鎊。而且，因?yàn)樵谟?guó)有71%的人已經(jīng)擁有了自己的住房，這就意味著一旦房?jī)r(jià)上漲，有71%的人的財(cái)富在增加。即使在今天的英國(guó)仍然存在著住房困難的人，但畢竟只占其人口的一小部分，其比例遠(yuǎn)比中國(guó)低很多。

從英國(guó)解決住房問(wèn)題的實(shí)踐來(lái)看，所謂的住房問(wèn)題從來(lái)不僅僅涉及住房。自從工業(yè)化和城市化以來(lái)，住房逐步變成社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，從19世紀(jì)以來(lái)，主要是在20世紀(jì)中，英國(guó)的住房制度或英國(guó)對(duì)住房問(wèn)題化解的經(jīng)驗(yàn)在于：一方面利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的好處，同時(shí)也相當(dāng)程度上回避了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壞處。

法國(guó)：可抗辯居住權(quán)法

法國(guó)議會(huì)在2007年3月通過(guò)了“可抗辯居住權(quán)”法案，承諾增加住房建設(shè)投入，以基本實(shí)現(xiàn)在法國(guó)人人有房住。所謂的“可抗辯居住權(quán)”，也就是國(guó)家保障合法居民的住房權(quán)，居民可通過(guò)法律手段維護(hù)自己的住房權(quán)。在歐洲，此前只有蘇格蘭的法律規(guī)定住房權(quán)為可抗辯的。

該法的適用對(duì)象是“以合法方式常住法國(guó)的、不能以自己能力獲得住房或保持住房的任何人”。法案規(guī)定，2008年12月1日起，政府應(yīng)滿(mǎn)足低收入者、無(wú)家可歸者等人士對(duì)由政府補(bǔ)貼的社會(huì)住房的需要。在住房申請(qǐng)沒(méi)有收到滿(mǎn)意答復(fù)的情況下，五類(lèi)住房困難戶(hù)可向主管部門(mén)要求解決住房問(wèn)題，如問(wèn)題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。

這五類(lèi)住房困難戶(hù)包括：無(wú)房戶(hù)、將被逐出現(xiàn)住房且無(wú)法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人。從2012年1月1日起，“可抗辯居住權(quán)”將向所有申請(qǐng)社會(huì)住房的人開(kāi)放。法案要求法國(guó)各省政府所設(shè)的調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)審核住房申請(qǐng)的緊急和優(yōu)先性質(zhì)，并責(zé)成省長(zhǎng)為符合緊急與優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)的家庭安排住房。法案通過(guò)時(shí)，法國(guó)有近100萬(wàn)人沒(méi)有住房，200多萬(wàn)人居住條件差。

但可抗辯居住權(quán)法實(shí)施兩年來(lái)困難重重。根據(jù)2010年5月份的最新統(tǒng)計(jì)，法國(guó)無(wú)房或居住條件差者仍有350萬(wàn)，和2007年人數(shù)差不多。法案實(shí)際執(zhí)行效果不盡如人意的原因除了法案救濟(jì)過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)、申請(qǐng)通過(guò)率很低之外，最根本的原因還是“巧婦難為無(wú)米之炊”，社會(huì)性住房不足以滿(mǎn)足需要。法國(guó)目前有90萬(wàn)套住房缺口，有65萬(wàn)家庭在排隊(duì)等待廉租房。

德國(guó)：明確規(guī)定，深入人心

一、房租管制

為保障居民的基本住房條件，德國(guó)政府采取了租戶(hù)權(quán)益保障措施，要求各地政府按照不同區(qū)位、不同結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的房屋，分別提出相應(yīng)的指導(dǎo)租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標(biāo)準(zhǔn)。

二、福利性公共住宅

所謂福利公共住宅，就是在政府資助下，由個(gè)人、非營(yíng)利住宅公司、自治團(tuán)體建造，向多子女家庭、殘疾人、低收入者以及養(yǎng)老金少或領(lǐng)救濟(jì)金的居民出售或出租的住宅，包括大中型企業(yè)用自有資金建造并在稅收入得到國(guó)家優(yōu)惠的職工住宅。聯(lián)邦法律規(guī)定，對(duì)于因經(jīng)濟(jì)收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太多等原因?qū)е抡也坏椒孔拥募彝ィ刑峁└＠怨沧≌┢渥庾〉穆氊?zé)。

三、房租補(bǔ)貼

房租補(bǔ)貼制度是目前德國(guó)對(duì)低收入居民住房保障的主要方式。根據(jù)法律規(guī)定，德國(guó)公民凡家庭收入不足以租賃適當(dāng)住房者，有權(quán)享受住房補(bǔ)貼，以保證每個(gè)家庭都能夠有足夠的住房支付能力。房租補(bǔ)貼的資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%。

四、住房?jī)?chǔ)蓄

德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度是為實(shí)現(xiàn)購(gòu)建房籌資而形成的互助合作融資體系，主要有以下特點(diǎn)：一是先儲(chǔ)蓄、后貸款。二是貸款利率固定、低息互助。三是政府實(shí)行儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。此外，政府對(duì)住宅價(jià)格的有效調(diào)控以及相應(yīng)的住宅價(jià)格穩(wěn)定，保證儲(chǔ)蓄的住宅購(gòu)買(mǎi)力不發(fā)生大的變化(貶值)，也是住房?jī)?chǔ)蓄制度得以發(fā)展的一個(gè)重要外部條件。

五、購(gòu)建房稅收政策

首先，政府對(duì)非營(yíng)利性建房企業(yè)所興建的福利性社會(huì)住宅給予資助。第二，鼓勵(lì)私人建房。第三，鼓勵(lì)私人按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)房。另外，一些企業(yè)還給將要購(gòu)房的職工提供比較優(yōu)惠的購(gòu)房貸款，以緩解職工購(gòu)房的壓力。

德國(guó)由一個(gè)曾經(jīng)是房荒嚴(yán)重的國(guó)家，發(fā)展到今天的住房供應(yīng)充沛、住房金融發(fā)達(dá)和政策法律完善，其成功經(jīng)驗(yàn)非常值得我們借鑒。

日本：推行公團(tuán)住宅

日本公共住房最大的特色就是只租不賣(mài)。日本政府向民眾推出一種無(wú)需要中介費(fèi)和保證人的“公團(tuán)住宅”，而且房租相對(duì)便宜。公團(tuán)的出租住宅一般通過(guò)公開(kāi)募集并以抽簽的方式?jīng)Q定承租者。日本政府以此讓中低收入者也能“居者有其屋”。

在早期，日本還有一個(gè)租公房者定期搬家的制度。也就是說(shuō)租了公房只能住兩年，過(guò)了以后就得重新參加抽簽，政府幫助搬家換到新的地方。房子固然是有，但是不允許連續(xù)居住，這就讓弄到公房然后偷偷轉(zhuǎn)手高價(jià)出租者成本驟增。也許正是這一點(diǎn)，讓制度性腐敗對(duì)此無(wú)從下手。

除制度比較成熟外，還有兩條對(duì)租公房者的限制：第一，定期的收入審核，超出收入的不允許住，或者收取高額房租；第二，公房分級(jí)，白領(lǐng)也可以住公房，但房費(fèi)較高等等。