珠江三角洲的空間協調問題研究

高 原

(哈爾濱商業大學 經濟學院，黑龍江 哈爾濱150028)

一、研究背景

國家“十一五”規劃提出，要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。珠江三角洲地區改革發展規劃綱要明確提出，優化珠江三角洲地區空間布局，以廣州和深圳為中心，以珠江口東西岸為重點，推進珠江三角洲區域經濟一體化，帶動珠江三角洲地區加快發展，形成資源要素優化配置、地區優勢充分發揮的協調發展新格局。目前的珠江三角洲經濟區包括13 個市、縣(區):廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州市區、惠東縣、博羅縣、肇慶市區、高要市和四會市。

珠江三角洲作為最重要的優化開發區之一，在我國經濟社會發展中具有突出的帶動作用。改革開放以來，珠三角在經濟建設方面取得了巨大成就，珠江三角洲城市群是全國城鎮連綿程度最高、城市化水平最高和經濟要素最密集的地區之一，但也存在環境污染、土地資源浪費等一系列問題。隨著地區開發密度增高，資源環境承載能力開始減弱，區域內社會、經濟和城鎮建設發展不平衡，導致東西兩岸、內外圈層和城鄉之間存在較大差異。由于受行政區劃和管理體制的制約，區域內城鎮同構競爭、重復建設的不協調現象較為普遍，嚴重影響了區域整體競爭力的提高。

在經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，尤其是當前國際金融危機不斷擴散蔓延和對實體經濟的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區的發展受到嚴重沖擊，國際金融危機的影響與尚未解決的結構性矛盾交織在一起，致使珠三角地區經濟運行困難加大，深層次矛盾和問題進一步凸顯。突出表現在土地開發強度過高，但空間利用效率不高;產業層次偏低且產品附加值不高;環境污染問題突出，資源環境約束凸顯。

對于珠三角的區域空間協調、整合、空間結構優化等問題，不少學者提出了對策建議。黃偉雄(2002)提出珠江三角洲城鄉一體化應采取三大主環軸線、三小輔環軸線和九大放射軸線的復合型環形珠鏈狀城市帶模式。呂拉昌(2004)認為，要加強珠江三角洲與外圍地區的整合，充分重視市場力與政府力，極化效應與擴散效應，區域政策、交通、城鎮體系、產業等多層次動力機制的結合在區域整合中的作用;重視效率、可持續性，兼顧公平，并提出以傾斜式整合發展為區域整合目標，實施區域整合的六大模式。閻小培(2004)認為，應明確大珠江三角洲的產業定位與分工協作，創新大珠江三角洲區域合作機制，發揮城市和區域規劃的協調作用，促進大珠江三角洲區域空間利用合理化。周春三(2006)認為，應該開拓與港澳合作的新局面，進一步向內地拓展，并協調好內部矛盾。

本文對珠三角空間協調問題進行分析探討，并提出相應的對策，以促進珠三角地區更好更快發展。

二、珠江三角洲空間協調所面臨的問題

(一)城市間的協調問題

由于珠三角各城市有大體相同的區位條件和區域政策，區域經濟社會發展的環境基本相同，因此，城市之間較難形成錯位發展，容易出現利益沖突和各自為政的局面。突出表現在城市間競爭多于合作，城市功能定位和產業發展嚴重雷同。從過去各市競相發展短期可獲利的加工工業到爭相發展附加值高的高新技術產業，目前很多城市都提出大力發展先進制造業和現代服務業，使得各地難以發揮比較優勢，降低了地區的整體經濟效益。同時，大量的重復建設導致了生產能力閑置和資源浪費。翁計傳(2006)對主要城市之間的工業行業結構相似程度進行了研究，發現珠三角城市群中各市的工業結構基本雷同，電子通訊制造業、電氣機械制造、化工、塑料、醫藥、紡織服裝、食品工業占工業總產值的60%以上，主要城市之間的工業行業結構相似程度較高(見表1)。

表1 珠江三角洲中心城市工業結構相似系數比較單位:%

佛山59.76 36.90 69.07 100惠州51.90 59.13 92.48 43.41 100東莞56.71 95.83 97.02 54.85 95.31 100中山66.84 64.82 85.76 78.26 70.09 79.57 100江門71.42 31.50 55.04 83.73 34.58 47.25 80.21 100肇慶 61.72 61.26 69.37 51.64 62.26 71.54 86.60 77.16 100

(二)土地資源的緊約束問題

目前，珠江三角洲面臨尖銳的土地資源緊約束問題，包括土地利用效率低、生態用地和后備土地資源匱乏等。珠三角土地面積只有4.17 萬平方公里，目前可供開發的土地相當有限，可謂寸土寸金，大部分城市面臨無地可用的局面，深圳、東莞和佛山等市已基本沒有土地可供大規模開發。土地緊缺將導致珠三角未來的工業化和城市化成本不斷升高。

(三)基礎設施建設的協調問題

在交通和通訊聯系日益發達的條件下，許多大型公共設施和基礎設施的服務半徑已經超出城市或區域的范圍。而且，大部分設施的建設和運營都受一定的“規模門檻”約束。如果允許各主體從自身利益出發進行基礎設施建設，將相當程度降低設施的利用效率，造成成本上升和資源浪費。特別是機場、港口、高速公路等領域內的重復投資現象在珠三角地區普遍存在。在珠三角，3 小時內可到達4 個國際機場;港口方面，目前有廣州黃埔港、深圳鹽田港、珠海高欄港、東莞港、惠州港、江門港、中山港和南沙港8 個港口，港口重復建設、同質化競爭無疑會造成資源浪費。因此，需要統籌規劃，在大型公共設施建設上應形成功能互補、共同享用的基礎設施體系。

(四)生態環境的保護問題

珠三角在經濟快速發展過程中，城市化、工業化的不斷加快和經濟的持續高速增長，對自然生態環境的沖擊是巨大的。表現為耕地數量減少，質量降低，森林面積減少，生態效益降低，城市自然景觀退化等。隨著珠三角經濟快速發展，珠江流域區域生態環境壓力與日俱增，人口膨脹、環境惡化等系列問題已成為制約區域可持續發展的不利因素。工業污染未得到切實有效的控制，城市生活污染控制設施滯后;畜禽養殖業污染與農業污染日益突出，珠江水系及珠三角臨近海域的水污染現象日趨嚴重，大部分流經城鎮河段水質嚴重惡化，不少河流發黑發臭。森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然只位于某局部地區，但卻是整個區域的共有資源，需要共同努力進行保護。

三、實現空間協調的對策

(一)在更大空間范圍考慮空間協調問題

珠三角的空間發展問題放到更大空間范圍考慮，則其可持續發展的能力會得到顯著提升。在“外拓”方面，向南，應加強與港澳的合作;向東，應參與臺海經濟圈的協調與競爭;向西，應參與環北部灣的協調與競爭。只有這樣，珠三角的外向拓展范圍才能不斷擴大，才能加快珠三角與國際經濟的融合，提升經濟整體競爭力。在“內聯”方面，向北，應參與“韶彬贛紅三角”經濟圈的發展，只有這樣才能實現優勢資源互補，內向腹地拓展，從而擴大發展空間，使珠三角轉移部分勞動密集型傳統產業，為產業結構的升級騰出空間。

2008年7月廣東省政府常務會議批準的《深圳市城市總體規劃》將深圳城市性質表述為“與香港共同發展的國際性城市”，跳出了傳統的城市規劃中以自我為中心對城市進行定性的模式，將城市的發展放到了更大的空間尺度，無疑會使深圳市許多區域協調中的難題得到解決。

(二)建立新型的城鄉關系

從珠三角的情況來看，即使在經濟發達的優化開發區域，經濟發展差異也較大，而且這種差距還在進一步擴大。珠三角的外圍地區惠州、江門和肇慶等集聚的人口規模超出了相應的經濟規模，通過人口的轉移實現GDP的空間均衡并不現實，提高外圍區域的經濟發展水平，提高GDP 總量才是首要選擇，因此要建立新型的城鄉關系。實踐表明，城鄉關系需要合作和協調，這種合作必須建立在平等和自愿的基礎上，要考慮到不同的行政管理狀況，共同負責，共同受益。但在珠三角，城鎮與鄉村多未建立合作關系，突出表現在鎮政府對農村土地的征用方面，由于拖欠補償費用或不滿意于異地安置而拒絕被征用。另外，在基礎設施建設方面，也缺乏良好合作，矛盾問題較為突出。比如在道路的修建上，政府與鄉村在經費投入上就難以達成一致，政府的產業發展引導政策與農民的現實利益也存在沖突等。

要建立新型的城鄉關系，就要對現有的城鄉關系重新評價，將城市和鄉村作為一個相互關系和相互依賴的功能性空間實體來綜合協調。要保障鄉村地區，特別是那些衰落地區的中、小城鎮服務和公共交通的基本供應;政策上促進城鄉合作;加強城鎮、鄉村各企業之間的聯系，促進區域協調發展;將大城市周圍的鄉村納入到城市地區的空間開發戰略中，以實施更為有效的土地利用規劃，同時提高城郊農民生活質量。

(三)強化產業的空間集聚

引導企業向資金、技術密集型轉變。珠三角處于后工業化時代。按照經濟發展規律，沒經歷技術、資本密集型企業發展階段是無法進行產業升級的。因此，應加快技術創新步伐，在電子信息、家用電器等九大地區優勢產業擁有自己的核心技術，不斷進行技術積累;積極拓展國內外市場，提高市場占有率，形成規模效應，加快資本積累。只有技術儲備、資本積累達到領先地位，才能對外與國際接軌;對內發揮其龍頭的帶動作用。

加強空間集聚，提高空間利用效率。珠三角有很多工業園，但其土地利用效率極低，致使土地大量被浪費。因此，需要政府從實際出發，嚴格控制建設用地增量，清理各類不合理的工業園區，引導產業向優勢區位集聚，形成產業集群，形成規模效應，提高土地利用效率。

(四)發揮政府的宏觀調控作用

為解決珠三角所面臨的日益上升的環保、原材料、人力及土地成本壓力問題，2008年5月，廣東省出臺了《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》，即珠三角勞動密集型產業向東西兩翼、粵北山區轉移;東西兩翼、粵北山區的勞動力，一方面向當地二、三產業轉移，另一方面其中的一些素質較高的勞動力，向發達的珠三角地區轉移。因此，為充分調動和發揮企業在實施“雙轉移”戰略上的積極性，應堅持以企業的市場行為為主導與政府行為為引導的有機結合。產業的空間布局受市場支配，但在市場經濟不完善的情況下，實現產業的空間協調尚需要政府的積極引導。

［1］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議［M］.北京:人民出版社，2005.

［2］珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004—2020)［M］.中國建筑工業出版社，2005.

［3］楊開忠. 中國區域經濟差異變動研究［J］. 經濟研究，1994(2).

［4］閻小培，曹小曙. 大珠江三角洲區域空間結構及其調控機制［J］.中國發展，2004(3):31 －37.

［5］周春山. 珠江三角洲發展戰略的思考［J］. 城市規劃，2006(增刊).

［6］翁計傳. 珠江三角洲工業結構趨同性研究［J］.世界地理研究，2006(1):21 －26.