“夾心層”群體的住房保障研究

曹永紅

2010年6月住房和城鄉建設部等七部門聯合制定了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）。《指導意見》提出各地區、各部門要統一思想，提高認識，精心組織，加大投入，積極穩妥地推進公共租賃住房（下文簡稱“公租房”）建設，公租房旨在緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來務工人員的居住條件，要求各地區要制定公共租賃住房發展規劃和年度計劃，并納入2010—2012年保障性住房建設規劃和“十二五”住房保障規劃，分年度組織實施。公共租賃住房的建設對于解決城市中等偏低收入家庭的住房困難起到了一定的幫助作用，它成為我國城鎮住房保障體系不可缺少的一部分。

一、回顧“夾心層”和公共租賃住房概念的提出

千百年來中華的傳統意識一直延續至今，安身立命、安居樂業、安家立業、居者有其屋這些詞語都清楚的告訴我們：只有有了家、有了房子住，生活才有著落，精神才有所寄托。然而目前居高不下的房價確實讓許多中低收入群體“望房興嘆”。

“蟻族”、“房奴”、“膠囊房”、“蝸居”、“夾心層”時下這一系列的時髦詞匯把我們的眼球都吸引到了住房問題上。時下，城市中的高收入群體可以通過購買商品房、低收入群體又可以通過申購經濟適用房和租用廉租房來解決各自的住房問題，但是，在現實生活中確實還存在另外一部分人，他們既不是困難群體，達不到申購政策房的標準，又無力購買高價商品房，但在數量上卻占大多數的新就業職工的人群，對于他們只能依靠自己的力量去解決住房需求。然而，用他們現有的收入去應對日益飆升的房價顯然是杯水車薪，這部分群體被人們形象的稱做“夾心層”。他們收入居中，向上無力購買商品房，向下又達不到申購政策房的標準，這部分群體的數量在日益增加，他們購房負擔也隨著房價的進一步上漲而越來越重。

在2009年3月11日住建部副部長齊驥明確提出要通過加快公共租賃房的建設來解決“夾心層”群體的住房困難。2010年6月12日由住房城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》正式對外發布，旨在解決城市中等偏低收入家庭住房困難，緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來務工人員的居住條件，其中明確了公共租賃住房是歸政府或公共機構所有，用低于市場價或承租者能承受的價格向新就業職工出租，包括一些新的大學畢業生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。

二、現階段公共租賃住房制度存在的問題

（一）供給和需求存在嚴重的不對等

隨著城市化進程的加速和社會人口流動性的增強，再加上居高不下的房價這一群體的數量越來越多，就目前夾心層群體的經濟收入狀況來說實在難以應對，他們對于公租房的需求也會越來越大。然而，目前就已經實施試點的幾個城市來看，各地由于房源供應不足，再加上管理能力有限，所以覆蓋人群相對較窄，都通過戶籍制度等限制設置了準入門檻。

（二）選址

目前，許多城市的公租房建設選址大都集中在城市郊區，沒有便利的交通和生活設施，城市居民居住空間結構的異向分化日趨明顯，低收入群體聚集區的邊緣化逐漸破壞了城市的整體和諧性，如果公租房建設初期不考慮選址問題不可避免的今后會出現類似國外“平民窟”的現象。

（三）資金來源和融資機制

融資機制是影響公共租賃住房供給穩定性和持久性的關鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。公共租賃住房的性質和特征決定了其資金籌措過程中，面臨與廉租住房相似的問題，主要包括：一是籌集、建設和發展公共租賃住房既要解決“房源”所需的資金，又要負擔長期的房屋維修費用，所需資金與開發普通住宅一樣數量龐大、且占用周期長；二是基于公共租賃住房建設的社會保障性，公共租賃住房建設管理以“保本微利”為原則，其租金實行政府限價，租金標準較低，難以形成建設資金投入產出的良性循環。三是由于相關部門在保障性住房的計劃審批、手續辦理、落實優惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和風險大大增加，使開發企業對建設公共租賃住房難以產生足夠的興趣。

（四）制度建設落后，缺乏相應的管理機構

近年來，我國中央政府一直高度關注住房保障制度的建設，先后制定了相關的關于經濟適用房、廉租房、公租房在內的一系列保障住房的法律法規，《指導意見》的下發就深化我國住房改革的一件大事，也從更高的層次對公租房具體實施內容進行了規定，但和其他發達國家現有的住房制度相比，我們的法制仍不完善，立法層次較低，法律體系也不健全。同時，住房保障是一項政策性、動態性、連續性很強的工作，目前國內大部分城市都沒有設立明確的管理公租房的相應部門，也沒有配備專職人員，這就難以適應日益發展的公租房的要求。

三、發展我國公共租賃住房制度的建議

（一）建立種類多樣化的公租房，滿足不同群體的住房需求

考慮到由于公租房本身房源、位置、面積、質量等的不同以及承租者收入水平的差異，建議在公租房的租金標準上設立不同的檔次，形成合理的級差。在房屋整體的建筑上考慮到不同群體的居住需求、生活習慣和收入水平，劃分出不同戶型、檔次。公租房的建設標準應該嚴格執行《指導意見》中的規定，單套面積嚴格控制在60平方米以下，以集體宿舍形式建設的公租房也要落實宿舍建筑設計規范的相關規定。對于公租房內部的配套設施本著主要滿足基本居住需求、符合安全衛生標準和節能環保要求的標準來構建即可，再配置以必要的家具和家用電器等設備，這樣對于外來打工人員就可以實現隨時入住的可能?？紤]到不同群體的需求差異，公租房的裝修設計上還可以相應提高檔次，配置電腦、電視、空調、熱水器等高檔設施。

（二）投資主體多元化，給予公租房享受土地、財稅、金融等多方面的政策支持

按照政府主導，社會廣泛參與的原則，鼓勵社會機構積極參與到公租房的建設當中以解決土地、資金和房源的困難。政府發揮主體作用首先將發展公租房列為政府的職責范圍，通過各種投資方式鼓勵公租房的興建，其次聯合其他政府部門出臺相應的稅收、金融、財政等政策提供間接支持。

同時，政府激勵和引導擁有大量外來務工人員的企業共同建設公租房。對于符合政策規定的單位興建的集體公寓，政府配套給予一定的資金補助。鼓勵社會機構、個人將擁有的閑置住房提供給政府指定的運營機構代理經租，增加公租房房源，對于社會機構可考慮從稅收、資金、金融、土地等方面給予優惠和支持，如在稅收政策上，可適當減少稅種或降低稅率，減輕投資人的資金負擔；在金融支持上優先為投資公租房的結果提供經營性抵押貸款，并實行優惠利率；在土地支持方面，公租房建設用地納入各地年度土地供應計劃予以重點保障，并對公租房的建設用地實行行政劃撥。還可以采用轉讓、租賃或作價入股等方式有償獲得土地使用權，既解決了土地供應緊張的矛盾，又可以有效降低公租房的建設成本。

（三）多種渠道籌集房源

《指導意見》中指出公租房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集。新建公租房除了要考慮土地成本之外還應結合生活需要，應該選在土地資源相對比較豐富的城市近郊和產業園區附近，同時應配套建設和完善必要的生活設施，如醫院、學校、銀行、超市等，方便承租群體的工作和生活。公租房還可以采取在商品房中配建的方式，在土地招標之初就和開發企業事先約定必須在新建住房用地中配建一定比例的公租房。目前，大多城市的在建公租房大多是設置在外環線外，對租用群體的工作和生活較為不便，同時由于周邊生活設施和交通比較有限，導致租用群體的爭議。下一步建議政府除了通過企業、社會團體組織及個人等社會資金參與新建公租房外，在土地資源相對匱乏的中心地區，可以通過收購盤活存量空置商品住房、廠房或倉庫等，多渠道增加房源供給總量，這樣既可以有效地實現閑置資源的優化配置，又可以節省公租房建設的成本。

（四）建立嚴格的準入和退出機制

公租房主要面向存在階段性居住困難的人群，既可以以個體名義也可以以家庭名義申請，但根據已實施試點城市的經驗來看，申請對象具有數量龐大、流動性強、個體差異明顯等特點，但為了有效的甄別入住對象的資格，體現公租房的公平性、保障性和福利性的特點，一定要明確準入和退出機制，因此建議在甄別入住對象時應該舉房管部門、民政部門、社會保障部門、金融部門、公安部門幾家之力協同調查和審核入住者的資格。同時把好出口關，要定期的對入住公租房的對象進行審核，一旦承租人的收入水平超過準入線或使用期間存在違法行為，及時讓其退出以實現資源的再次合理配置。

（五）制定合理的租用期限和租金

一方面為了保證公共租賃住房承租人居住的穩定性，另一方面也給承租人足夠的緩沖期籌集資金，租賃合同的期限一般3-5年，合同到期后承租人還需要繼續租賃公共租賃住房的，由運營機構對承租人的資格重新進行審核，符合條件的可續簽。

公租房的租金水平應結合開發建設成本、各地的住房市場租金水平和供應對象的支付能力等因素合理確定，一般應至少確定在市場租金水平80%以下，并按年度實行動態調整。同時，為減輕承租人租金支出負擔，符合條件的承租人可申請提取本人公積金賬戶內的存儲余額用于支付公共租賃房租金。

（六）專業、有效的管理

公共租賃住房必須由政府確定的專業機構經營管理，以確保它的公平性、公正性和透明度，同時隊伍的專業化、管理的規范化，能夠提供相對租期穩定、安全可靠、清潔衛生的租賃住房，一方面有利于入住對象的人身安全；另一方面也有利于公租房資源成本的有效回收。