析ITF對方便旗船的抵制問題

中國政法大學國際法學院 張麗英 李永博

析ITF對方便旗船的抵制問題

中國政法大學國際法學院 張麗英 李永博

針對國際運輸工人聯合會（ITF）一直以來對方便旗船的抵制運動，以及近年來ITF開始尋求與中國的合作關系的新情況，以ITF扣船案件和英國的相關實踐為切入點，就ITF抵制方便旗相關法律問題進行探討，嘗試提出解決ITF針對船東不合理措施的方案。

國際運輸工人聯合會；方便旗；船員待遇；英國勞工法

國際運輸工人聯合會（International Transport Workers’ Federation，以下簡稱ITF）是國際運輸工人工會的聯盟，1896年成立于倫敦，1919年在荷蘭鹿特丹重新組建，并于1939年遷回倫敦。其成立的目的是：提高工會和人權在世界上的地位，改善運輸工人的工作和生活條件；在社會公正和經濟發展的基礎上為和平而工作；保護其成員利益，幫助其成員工會開展活動；為其成員提供研究和信息服務；向有困難、遇到麻煩的運輸工人提供幫助。ITF對方便旗船的抵制活動從來就沒有停止過，而且在趨勢上越來越傾向于要求船東向ITF繳納巨額的費用，而非所謂的依據歐洲工資標準發放工資提高船員待遇。盡管ITF在方便旗及船員待遇上與中國立場分歧較大，但近年來，隨著中國海運能力的增強和船員待遇水平的提高，ITF開始改善與中國的關系，希望尋求進一步合作的可能。由于中國船隊一半以上的船舶懸掛方便旗[1]，同時運輸線路遍布世界各地，因此會在一定程度上與同樣幾乎遍布世界各地的ITF發生關系。

一、ITF在船員權利保護上的機制安排

ITF的宗旨之一是“尊重人權，提高工會在世界上的地位，改善運輸工人的工作和生活條件”。在海員勞務領域，ITF最重要的貢獻之一就是為方便旗船船員制定了標準集體協議（ITF Standard Collective Agreem en t）和TCC協議（“TCC”Co llec tive Agreement）。上述協議條款是以國際勞工組織（以下簡稱ILO）的有關條約為基礎制定的。但從法律性質上講，由于ITF只是一個工會間的聯盟，只對入會工會的成員有自律的約束作用，對于未入會工會的海員來說只是一個標準文本，不具有約束力。協議范本和一些傷亡賠償標準可通過船舶管理人與船員間協議中的并入條款并入涉外海員勞務合同中，起到適用的效果。

此外，依ITF集體協議的適用條款，集體協議的條款適用于在與ITF有協議的船東或船上服務的海員，ITF本身并沒有對違約船東采取行政措施或提請司法程序的權力，但可對船員采取法律行動提供相關建議和咨詢，甚至通過會員工會組織所屬的運輸業工人罷工等對違約船東或船舶管理人的船舶進行制裁。所以ITF對方便旗船的船東或船舶管理人還是有著相當影響的。其“標準集體協議”或“TCC協議”的條款也有相當的影響力，以至于一些較為規范的涉外海員勞務合同幾乎都參考其條款[2]。

簽署了ITF協議的船東應當做到：遵守TCC中規定的相關雇用條件；在個人雇用合同和船舶條款中加入這些雇用條件；保證購買適當的保險，為公司在相關ITF協議中負有的所有賠償責任提供保險；準確記錄工作時間；為ITF提供最新的船員名單；向簽字工會或ITF特殊船員部門支付工會會費以及捐獻ITF福利基金。從上述條件可以看出，ITF協議要求相對全面，至少從船員利益保護方面提高了船員的待遇標準。

二、ITF工資標準的合理性值得商榷

由于ITF的船員工資標準是由發達國家以其勞工標準為基礎建立起來的，因此，其合理性也是值得商榷的。ITF的策略是提高船東使用經濟落后國家船員的成本。為了達到這個目的，ITF單方面制定了船員工資標準，這個標準是10個歐洲海運國家的船員工資的水平，而且要比掛英國旗船的船員工資水平高30%～40%[3]。ITF為方便旗船船員制定標準集體協議和TCC協議的目的是提高船員員工工資標準。為了貫徹這個工資標準。ITF檢查員在當地支持他們的工會的港口登船，在抵制或威脅要抵制船舶的情況下，要求船東給船員發ITF標準的工資。這使得不論是來自哪個國家注冊的船舶，由于擔心受到ITF的抵制，都不得不被迫達到歐洲水平的工資標準。20世紀90年代中期，ITF標準合約熟練水手的基本月工資是1932美元。我國政府與ITF最主要的分歧點在于船員薪酬水平，普通船員和業務部船員與ITF標準有很大的差距，他們普遍的薪酬標準為ITF標準的1/2到2/3[4]。

船東為了避免船受到抵制，以及繼續執行租約的義務或貨運義務，就會被迫與ITF簽下一份所謂的“特別船員合同”（Special Seafarers Contract），將工資提高到歐洲標準，即比亞洲合同要高出近一倍。此外，船東還必須每年為其船舶向所謂的“ITF船員福利基金會”（ITF Welfare Funds）繳納2 000~5 000美元。目前這筆基金已經達到數億美元，但卻主要是用于資助ITF的抵制行動，而不是為了從事像這筆基金名稱所說的那種慈善事業。此外，ITF還要求船東補付“欠付的工資”（Back Pay），即從該船船員被雇傭上這條船時起到這條船被抵制時的ITF工資標準，與船員雇傭合同上所規定以及實際已付的工資標準間的全部工資差額。

三、ITF對方便旗船的抵制

由于ITF認為方便旗船在船員的工資水平、工作條件、人身安全等方面待遇情況較為落后，有違人權標準，因此對方便旗船的態度一直是抵制的。另一個重要原因是方便旗制度嚴重地沖擊了發達國家的海員就業。為實現其目標，ITF經常以工會的力量，鼓動碼頭工人、拖船船員、引航員、代理、理貨等，通過怠工、拒絕裝卸貨物等手段進行制裁。目前，ITF組織的制裁能力在大多數國家都不是很強，但在挪威、芬蘭、瑞典等北歐國家，ITF受到法律的支持和保護，他們可以組織有效的制裁行動，如ITF檢查員通過律師協助扣押船只，組織船員罷工，停止裝卸貨甚至將登船舷梯抽上甲板，拒絕船東登船等[5]。1998年在新德里舉行的第39屆ITF大會制定了《新德里政策》，把抵制活動擴大到他們認為不符合標準的任何國家的船舶上。目前ITF在全世界有69家工會會員，這些工會代表了分布在153個國家的450萬運輸工人。ITF的船員勞務成本協議覆蓋了方便旗船舶中的大約7萬艘，其中35%以上已被亞洲成員簽署。船員雇用國際協議和集體合同覆蓋了3 200條船舶、55 000名船員[6]。

ITF的本意是，如果船東雇用亞洲船員要付出比歐洲船員（一部分）更高的工資，船東就會轉而雇用歐洲船員。雖然ITF現在意識到這不是工資問題，而是歐洲青年對船員工作的興趣減退，但也無意去放慢與減少它針對船東的行動，畢竟這20多年來的做法已為ITF積累了數億美元的財富[7]。這也成為ITF目標和手段的最大分歧。為了抵制方便旗船，ITF通常采用由ITF通知相關人員登船檢查的方式，并以在聯合ITF扣船后要求船東支付金錢為放船條件。ITF上船舶檢查的主要內容有：一是船員的工資待遇情況；二是船員的生活設施、生活環境；三是船員的伙食情況。對他們認為達不到標準的船舶采取報告PSC和當地碼頭工會、引航員拖輪工會，擴大對船舶的檢查力度和使工人停工等手段，干擾船舶作業。

四、工會侵權行為的豁免

工會最好的武器是罷工和抵制，但這些方法一般都會牽涉到某種“不合法”的手段。所以，為了保留工會進行罷工的自由，就有必要給予工會某種侵權行為的豁免權。而依英國1906年《行業爭執法》（Trade Disputes Act 1906），ITF對方便旗船的抵制行為不符合該法規定的“工會豁免權”，因為豁免權只適用于“工人與工人間”的爭執，或“雇主與工人間”的爭執。ITF不是工人的工會，所以它不屬于1906年《行業爭執法》所說的工會。ITF抵制行動構成ITF與雇主之間的爭執，而不構成“工人與雇主”之間的爭執。所以，ITF的威脅、誘惑以及其他性質的不法干預活動，都可以被訴為侵權。方便旗船船東可以將ITF的抵制行為訴諸法院，通過申請法院的禁止令制止ITF對方便旗船的抵制行為[8]。

而依英國1974年《工會與勞工關系法》（Trade Union and Labor Relation Act 1974）規定，只要工會的行動、罷工是可以預見到的，或是為了促進某種行業爭執的，該法規就給予工會“侵權行為”的豁免權，不受法院禁止令的約束或承擔法律責任?！靶袠I爭執”（Trade Dispute）是指“雇主與工人”間，或“工人與工人”間有關雇傭合同條款方面的爭執，或工人的物質條件方面的爭執。工會的目標如果是為了懲治某個人，或為提高工會的威信，或干涉新聞自由，或干涉某人的信仰自由，法庭就不會給予工會“侵權”的豁免權。即只要ITF抵制方便旗船的確為保障船員利益，并且使用的措施不至于和其目的過分不相符，則一般會認定ITF的抵制行為是合法的，享有豁免權，對因此而給船東造成的船舶延誤損失，不承擔侵權責任。而如果要證明ITF確有其他故意，船東必須收集證據并予以證明。舉證責任的增加使船東處于不利的地位。

五、船東應對ITF抵制的措施

1. 提起侵權之訴并申請禁止令

在ITF采取以上措施的情況下，如船東不愿服從ITF的要求，一般的辦法就是向法院尋求禁止令（Injunction），立即制止ITF的行動。船東依據的理由一般是：ITF實施了某種公認的侵權行為，如進行威脅、干涉、教唆他人違約等。其中，“被威脅”侵權往往能夠成為一個得到法院支持的理由。在Universe Tank ships VS ITF案中，方便旗船“Universe Sentinel”輪停靠英國港卸貨后被ITF采取抵制行動而不能起航，ITF的目的是迫使船東按ITF的要求提高該船船員的工資待遇。結果船東為了盡快起航，與ITF簽訂了特別協議并支付了相關款項，其中包括補加的船員工資及ITF福利基金的分攤額等。該船浦一離港，船東馬上以經濟脅迫為由向ITF追償分攤額，后訴至英國法院。ITF在訴訟中辯稱，只有認定ITF的施壓行為為非法，所付款項方可以經濟脅迫為由索回。依1974年《工會及勞工關系法》，只要ITF的行動涉及勞資糾紛，ITF對其行為就可享受侵權免責，即ITF的行為不存在不合法問題。在上訴審中，法官判定：即使在施加壓力的性質方面可以適用立法賦予的侵權免責（如拒不提供服務、罷工等），非法與否還要看施加壓力想實現的要求是什么。付給ITF的分攤額款項（不包括補加給本船船員的工資）并不是立法賦予的侵權免責所針對的要求，即必須要與“工資和雇用條件有關”[9]。即施壓行為所要實現的要求在分攤款部分是不合法的，因為它與“工資與雇用條件”無直接關系。所以盡管ITF的抵制行為是合法行為，但其提出的要求是不合法的，兩個性質累加考慮，ITF的施壓行為不合法，構成經濟脅迫，錢應退給原告船東。因ITF的施壓導致船東支付給船員補加工資依上述1974年法屬于合法，故不構成脅迫。

2. 船東的其他選擇

船東可以避免安排方便旗船前往ITF組織范圍內的港口，從而徹底避免和ITF發生糾紛。但是，考慮到各國對船員利益的重視，且ITF組織已經覆蓋到80%以上的世界港口，船東的此項選擇實質上可以看成是在國際航運業務中損失80%以上的地區和貨載[10]，而這種情況船東是絕對不可能接受的。也有船東先向ITF屈服，拿到ITF藍皮卡（Blue Ticket），再在海員工資表的數字上做文章，以避免按ITF工資標準支付工資。但這樣做會冒很大風險，就會招致ITF報復，船舶極有可能受到ITF的凍結，也可能會使船舶喪失80%以上的地區和貨載。更嚴重的是一旦被ITF披露公司欺詐的消息，公司信譽將受到毀滅性打擊，這往往也是大的船舶公司極力避免的。船東依ITF的工資標準支付船員工資也是一種選擇。但ITF單方面制定的船員工資標準往往使船東難以承受。

在ITF組織中，亞洲集團具有和歐美集團并不相同的利益。應該說更青睞于亞洲船員低廉的價格，更傾向于對亞洲方便旗船采取較ITF的歐美集團為寬松的策略，因為ITF組織的亞洲集團并不存在如歐美集團那樣“保護歐洲船員的就業利益”的訴求。因此，通過ITF的亞洲集團，向ITF總部傳達一種內部意見，以此平衡ITF內部諸方對于其本區域內方便旗船的不同態度傾向，是一種較為可取的方法。

六、結 語

ITF在關注船員發展和保障船員權益方面有一套完整的體系和配合模式，在國際社會上具有一定的影響力。但ITF的抵制行動也給船東造成了較大的困擾，近幾年ITF更把矛頭指向低標準的船旗國，擴大了抵制行動的打擊面。近年來，隨著中國海運能力的增強和船員待遇水平的提高，ITF開始改善與中國的關系，希望尋求進一步合作的可能。中國船隊有半數以上懸掛的是方便旗，不可避免地會與ITF有某種接觸。另外，中國船員外派的人數近年也在不斷增加，包括到外國船東的方便旗船上工作。改善外派船員的工作環境，加強外派船員權益的保障，均不可避免地會涉及ITF的運作體系。我們應對相關的法律問題進行細致的研究，尋找在新形勢下各方的平衡點，以期改善中國國際海運的軟環境，尋求解決ITF對船東不合理抵制行為的方案。

[1]2010中國航運發展報告[M].北京:人民交通出版社,2011.

[2]盧建祿.論方便旗船的弊端與對策[J].福建:集美大學學報:自然科學版,2009(1):29-30.

[3]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2012-02-20].http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm.

[4]崔志鵬.海員工會法律問題研究[J].大連海事大學學報:社會科學版,2007(3):13-14.

[5]印紹周,王玉洋.談我國與國際運輸工人聯合會(ITF)的合作[J].中國海事,2011(2):67-69.

[6]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2011-05-1 2].h ttp://www.it fg lob a l.o rg/ad d ition a l/in d ex.cfm/languageID/10/page/2026.

[7]楊良宜.國際商務游戲規則——英國合約法[M].北京:中國政法大學出版社,2000:232-235.

[8]楊良宜.國際工人運輸聯合會與船東[M].北京:中國遠洋運輸總公司出版社,1999:11-15.

[9]The "Universe Sentinel"[J].Lloyd's Rep,1982(1):537.

[10]楊大明.對"ITF地區"的解釋[M].北京:中國海洋出版社,2002:216-219.