意大利畜產品質量安全管理體系介紹

文│丁健 趙小麗（全國畜牧總站）

賓軍宜（四川省畜牧食品局）

王鳳來（中國農業大學）

王育青（中國農業科學院草原研究所）

李熠（中國農業科學院蜜蜂研究所）

班付國（河南省獸藥監察所）

馮忠華（中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所）

陳小秋（天津市獸藥飼料監察所）

朱良坤（黑龍江省飼料工作辦公室）

鄭文新（新疆維吾爾自治區畜牧科學院）

胡宇莉（重慶市動物疫病預防控制中心）

黃慶生（農業部畜牧業司）

我國應借鑒歐盟從“農田到餐桌”全程立法監管的理念與做法，盡快制定系統、完善的法律法規和標準體系，有效保障我國畜產品質量安全。

2011年10月13日～11月2日，農業部畜產品質量安全管理體系培訓團赴意大利進行了為期21天的培訓。培訓團重點考察了意大利畜牧業生產及畜產品質量安全監管體系。

一、意大利畜牧業概況及特點

意大利非常重視畜牧業生產。意大利山地和丘陵占全國面積的80%，平原僅占20%，且集中在北部地區，加之經濟發展存在著南北差異（北方發達，南方落后），反映到畜牧業生產上，總體表現為北部畜牧業養殖的集約化程度較高，南部則相對較低。在肉類消費方面，意大利本國所產的生豬幾乎全部用來做成火腿或相關肉制品，國內消費的冷鮮豬肉則主要依賴進口。

意大利十分重視發展生態與環保型畜牧業，注重畜牧飼養的環境保護。如意大利在牧場建設前要向政府主管部門提出申請，由主管部門對其選址、養殖規模、排污處理設施情況進行嚴格的審查，達到環保和生態要求后方能建設。意大利規定農場必須配備一定數量的耕地來消化養殖產生的畜禽糞便，即養殖規模需要根據農場的耕地擁有量來確定，原則上1公頃耕地可批準飼養2頭奶牛或4頭肉牛，若牧場配備沼氣發電等可消化排泄物的設施，則養殖比例可適當放寬。意大利還十分注重動物福利，如對動物的飼養密度設定了要求；養殖過程中要求及時清理動物糞便，保證動物處于干凈、舒適的環境中。許多養殖場還會給動物設置按摩設備、播放音樂，使動物處于最佳的生理狀態，以生產出優質的畜牧產品。

二、意大利畜產品質量安全管理情況

意大利畜產品安全管理機制主要是嚴格遵守歐盟立法制定的各種管理措施和方法，并通過國內完善的監管與嚴格的監督，使法律得以執行，從而達到實現畜產品安全、保護人類健康與環境的目的。

1.制定完善統一的畜產品安全法律法規體系。意大利在畜產品質量安全管理方面基本沿用歐盟的相關法律法規。歐盟與食品安全相關的法律法規數量龐大、體系復雜，現行的相關法律法規共有13類180余項，且法律法規的數量和內容每年還在不斷更新和完善中。

2000年，歐盟公布了《食品安全白皮書》，提出了一系列食品安全方面的指導意見，其中最根本的一項改革計劃就是通過立法來完善“從農田到餐桌”的一系列食品安全保障措施。在此基礎上，于2002年出臺了《食品法通用原則與要求》（（EC）No178/2002），制定了食品法的基本原則和要求以及有關食品安全方面的各種程序；明確了可追溯性要求，確定了風險分析原則，建立了快速預警體系，成立了歐洲食品安全局等，該法成為歐盟食品安全監管的基本法。隨后以（EC）No178/2002為核心，歐盟出臺了新一攬子食品安全法律法規。歐盟畜產品質量安全法律法規體系的建立可為世界各國相關法律法規體系的建設提供重要啟示。

2.建立貫通順暢的畜產品質量安全監管體系。意大利國內建立了協調一致的畜產品質量安全監管部門、畜牧業技術服務和獸醫防疫檢疫與保健組織，在歐盟共同的食品安全法規框架下，結合國內具體的特點開展自己的畜產品質量安全監管工作。

意大利設有國家食品安全委員會（National Committee for Food Safety），負責與歐盟食品安全局的聯系，改進和協調風險評估方法，改進農業食品監督和監測方法。意大利與食品有關的國家管理部門有衛生部，農業、食品和林業政策部和環境部門，衛生部是國家食品權威管理機構。農業、食品和林業政策部（Ministry of Agriculture,food and forestry）的主要任務是改善農業生產、保護特種產品、產品質量特性改良、負責植物產品的安全生產和農藥合理使用問題。意大利國家食品安全管理從行政隸屬關系上看，可分為三級機構，即中央衛生部-地區-地方；從層面上來分，可分為國家層面和地方層面。國家層面為衛生部食品、營養和獸醫司，衛生政策機構及其技術支撐單位，包括國家衛生研究所（National health Institute）、實驗動物疾病研究所（Experimental Zooprophylactic Institute）；地方層面為地區的公共衛生局、地方公共衛生局。

衛生部下設的食品營養與安全和獸醫公共衛生司負責協調管理國家食品安全事務，負責動物健康、獸醫、獸藥、食品安全與營養、風險評估和國家食品安全委員會秘書處工作；發布有關食品安全管理的說明、指南，評估食品企業自己制定的操作手冊。衛生政策機構的主要職責是從事投入和政策研究。國家衛生研究所是國家衛生體系中最先進的科學和技術中心，代表衛生部或地區衛生機構進行食品生產和包裝質量監管和督查，監督具有食品監控和確證分析資格的國家級實驗室，另外還有研究、監控、培訓和針對公共衛生保護主義的咨詢等職能，與實驗動物疾病研究所進行研究合作。

意大利全國有21個地區。地區設有公共衛生局（ Regional Public Health Services，RPHS ），公共衛生局下設獸醫服務處及站點，其職責為負責本地區的動物健康、食品與動物衛生、動物養殖和福利。地區級機構的主要職責是監管和從工廠、商店、市場、養殖場和飼料廠抽樣。地方公共衛生局（Local Health Units，AUSL）的工作主要是在意大利全境監管所有屠宰場、肉品加工廠、熏肉加工廠、漁及魚品加工廠、奶牛及奶制品廠。

監督與審查由衛生部、地區衛生機構、地方衛生機構執行。衛生部的監督與審查系統由衛生部的衛生司組織和實施，目的是對被地方采納的管理體系的影響力、效率和執行力進行評估。意大利在監督執法機構設置上，下設12個港口、機場與陸路口岸進出口貨物衛生檢驗機構（USAMF）、17個針對歐盟成員國動物源性食品和活動物的檢驗檢疫機構（UVAC）和35個針對意大利或歐盟其他國家動物源性食品和動物的邊界檢驗檢疫站（Border Inspection Posts，BIG）。上述這些口岸機構主要按照歐盟和意大利本國法律和法規執行口岸衛生檢驗檢疫，貨物的抽樣與送檢。

意大利還十分注重監督執法隊伍的建立。國內擁有龐大的監督執法隊伍，每個部委擁有專屬警察，并且配備先進的執法裝備，在全國范圍內獨立開展職責范圍內的監督執法工作。

◎歐盟及意大利食品安全監管體系框架圖

3.建立完善的畜產品質量安全檢測支撐體系。意大利非常重視食品安全技術支撐體系建設，并有效配置及合理利用現有公共衛生檢測資源，充分發揮其技術優勢及作用。國家衛生研究所代表衛生部或地區衛生機構進行食品生產和包裝質量監管和督查工作，平均兩個地區還設有1個國家動物疾病預防實驗研究所（全國共設10個），承擔飼料、食品和動物疾病的檢測和監控，另外還有部分私人質檢實驗室（這些實驗室均通過國家認證認可，具有相應的資質），共同承擔全國畜產品檢測工作。以上機構同時服務于國家衛生部、歐共體食品安全部、大區地方政府和與公共衛生與健康相關的企業（養殖場）等。意大利飼料及畜產品質量安全檢測主要靠企業自檢、委托檢驗和養殖戶送檢，除發生重大質量安全事故外，國家一般不制訂大規模的抽檢計劃，抽檢地點主要是飼料及畜產品加工企業和養殖場。

4.強制實施并全環節推行畜產品追溯體系。

為保證食品的質量安全，意大利建立了一整套完善的從“農田到餐桌”的食品安全可追溯體系。首先，按歐盟法律規定，強制要求食品鏈上的各個企業（飼料、養殖、屠宰、畜產品加工、包裝等）都必須通過HACCP認證，建立以HACCP導則和方法為基礎的食品質量安全控制體系，有效控制產品質量，一旦出現產品質量問題，能夠迅速找到問題根源。HACCP認證由衛生部統一管理并監督執行。其次，實行對奶牛、肉牛、生豬等耳標（號）檔案管理制度，建立了比較完善的電子管理系統，如意大利現行的牛奶生產樣品采樣分析可追溯電子系統（RFID），火腿標簽標識可追溯電子系統等。一旦發生質量問題，很快就能追溯到源頭是飼料企業還是養殖場。

5.實行嚴格的官方獸醫及職業獸醫制度。意大利及歐盟對獸醫職業有著非常嚴格的要求，并于1946年成立了意大利國家職業獸醫聯盟（總部設在羅馬），目前，全國108個省中有100個省加入了該聯盟。該聯盟現有注冊職業獸醫27000名，其中有5000名從事公共衛生工作，其他為自由職業獸醫。職業獸醫聯盟的主要職責是：監督職業獸醫履行職責；受理并處理有關投訴；參與國家或大區政府法規制定；組織獸醫職業資格考試和注冊登記備案等。

意大利實行官方獸醫制度。國家實驗動物疾病研究所（中心）在全國設有10個分支機構（IZSLER），有90個省級分機構，另外還有地方公共衛生機構（ASL）。主要職能是：執行歐盟指令；動物屠宰檢疫；肉類食品及乳制品生產過程監控；飼料和食品檢測分析；動物疾病診斷；內部專業培訓和獸醫及衛生操作人員的培訓；動物健康和福利、疾病、飼料和食品安全方面的研究與檢驗；開展區域性、國際性合作與試驗研究；提供動物疫苗；起草年度免疫、疾病監控報告；宣傳普及飼料、飼養及畜產品安全知識等。

6.建立科學完善的風險評估制度與體系。風險評估是各國制定食品安全政策和技術法規的科學基礎，是食品安全監管的重要技術手段。歐盟及各成員國十分重視風險評估在保障食品和飼料安全中的重要作用。歐盟專門成立了從事食品和飼料安全風險評估和風險交流工作的負責機構歐洲食品安全局（EFSA）。EFSA在科研工作上完全獨立于歐盟委員會，并與歐盟各成員國進行緊密合作。EFSA的風險評估理事會下設10個工作組，分別圍繞動物健康與福利、生物危害、食品鏈污染物、飼料、轉基因、殺蟲劑等與畜產品安全相關的領域開展風險評估工作。EFSA從成立至今，向公眾和政府交出了涉及食品安全的2000多份科學意見報告，成為政府政策制定的權威參考，在歐盟食品安全監管體系中發揮了重要的作用。

三、對我國畜產品質量安全管理的幾點體會與建議

1.進一步建立健全畜產品質量安全法律法規。歐盟的畜產品質量安全法律法規體系是全球最為嚴格和有效的法律體系之一。其數量龐大的法律法規，均在食品安全白皮書和食品安全基本法（EC）No178/2002的框架下制定，各法律法規之間相互銜接、互為補充，形成了一個畜產品及投入品質量安全監控的有機整體。我國雖然也制定了一系列畜產品質量安全有關的法律法規、技術標準，為我國畜產品質量安全管理提供了法律依據。但與歐盟相比，法規的系統化與完善程度還差在很大差距，各法規之間還缺乏有機的聯系與銜接。我國應借鑒歐盟從“農田到餐桌”全程立法監管的理念與做法，盡快就畜產品生產、加工、屠宰、上市、流通、投入品管理、畜產品中獸藥、違禁藥物和重金屬等有害物質殘留、產品追溯等環節，制定系統、完善的法律法規和標準體系，有效保障我國畜產品質量安全。

2.進一步促進我國風險評估與安全評價體系建設。以科學為依據的風險評估和安全評價是發達國家食品安全決策的基礎。發達國家的經驗與對風險評估和安全評價的重視表明，風險評估和安全評價是保證食品安全的一種新模式，是食品安全監管的重要技術手段，必須重視起來。要加強對歐盟先進的風險評估機制、評價體系、管理操作模式和評價方法的學習、引進、消化、吸收和創新，盡快構建符合我國國情的風險評估與安全評價的組織框架與制度體系，建立專門的風險評估機構，全面統籌協調、積極開展飼料和畜產品中有毒有害物質及特定風險物質的風險評估和安全性評價工作。

3.進一步加快畜產品質量安全檢測支撐體系建設。要切實加強畜產品檢測機構建設，對我國現有農牧業檢驗機構資源進行有效整合，合理布局，建立健全國家、省（市、區）、市、縣四級畜產品質量安全監測網絡，對不同層級的檢測機構分別賦予不同的職能，形成地方檢驗機構初篩、省級檢驗機構確認、國家檢測機構進行風險物篩查及標準研究制定的檢測技術支撐體系。國家要加大投入，進一步提升各級質檢機構，尤其是市、縣級質檢機構的儀器裝備和檢測能力，同時保障運行經費。

4.進一步加強畜牧業執法監督隊伍建設。意大利擁有龐大的畜牧執法監督隊伍，對保障畜產品安全起到了重要作用。我國畜牧業執法中，由于執法主體多，涉及動物防疫檢疫、獸藥管理、種畜禽管理、飼料管理等多個方面，導致執法資源分散；此外，我國基層畜牧業行政執法機構設置不健全，人員隊伍不足，人員素質不高也是造成執法監督不力的一個重要原因。

健全的執法機構和穩定的人員隊伍是建立健全的畜產品質量安全執法監督體系的最基本條件。因此，加強執法隊伍建設，一要理順執法體制，整合現有執法資源，完善執法機構，建立一支穩定的執法隊伍，并賦予相應責權，配備相應的監督執法工具和裝備；二是要強化執法培訓，提高人員素質。對執法人員進行理論和業務培訓，提高執法能力；三是要加強輿論宣傳力度，提升執法隊伍形象。充分利用電視、報刊等媒體，大力宣傳監督管理的法律法規及畜產品專項整治取得的成效和典型經驗，及時曝光典型案例，營造良好的社會輿論氛圍。

5.進一步加快推進畜牧業生產標準化規模化和產地認定產品認證進程。意大利在長期對畜產品質量安全監管中探索出源頭抓起、全程監管的做法，強制推行HACCP 管理體系，使畜產品質量安全能得到有效控制。建議我國加快推進畜牧業標準化生產，實行從源頭抓起、全過程監管的做法，對養殖場進行備案管理，實施“公司＋基地＋標準化”的生產管理模式，推進“三品”認證，幫助企業通過ISO9000、HACCP 等質量管理體系認證，并在整個生產過程中建立完善的可追溯體系，以確保畜產品質量在生產中得到有效控制。

6.進一步促進生態環保畜牧業的發展。走生態、環保畜牧業之路是提高畜產品質量安全的基本途徑。隨著人類社會環保和生態意識的不斷增強，在畜禽養殖業發展過程中，各國越來越重視環境保護，將養殖業中的生態保護列入最基本的質量標準控制之中，對養殖場地、畜禽糞便的處理、病死畜禽的無公害化處理等均制定了嚴格的環保標準，從而大大降低了畜禽病菌的滋生與傳播。當前，如何將畜牧業這個排污型的產業轉化成生態環保型產業，是我國畜牧業發展面臨的一個重要課題，應加快研究、實施生態環保畜牧業的發展戰略。