國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制體系研究

■ 吳曉東

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有資本數(shù)額巨大，為保障國(guó)有資本管理工作的順利進(jìn)行，通過(guò)經(jīng)營(yíng)預(yù)算方式來(lái)具體指引和調(diào)控國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的意義日益突出，建立詳細(xì)全面的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系對(duì)國(guó)有資本的保值增值具有重要作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)此作了明確的規(guī)定，要求相關(guān)單位按照要求編制。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制體系現(xiàn)狀

（一）實(shí)踐回顧

在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院公布的《意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)容和項(xiàng)目做了具體的界定，并要求各省參照試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。中央也對(duì)其監(jiān)管的企業(yè)做了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具體編制規(guī)定，其中收入項(xiàng)目按規(guī)定列示，支出項(xiàng)目具體化。

目前，全國(guó)各省級(jí)地區(qū)都開(kāi)始了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作，各省預(yù)算的主體基本都是各級(jí)財(cái)政部門(mén)。對(duì)比中央及各省市的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算表可知，現(xiàn)有預(yù)算表大體可以分為三類：一是嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》的規(guī)定編制預(yù)算表；二是按照中央預(yù)算表格式編制；三是少數(shù)省市自主編制的預(yù)算表。

（二）理論回顧

在理論界，學(xué)者們對(duì)于如何編制報(bào)表問(wèn)題存在分歧，主流觀點(diǎn)主要分為三類。

第一類觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算報(bào)表應(yīng)包括收入預(yù)算與支出預(yù)算。這種預(yù)算編制較為簡(jiǎn)單，項(xiàng)目嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》規(guī)定進(jìn)行編制，便于同一主體不同時(shí)期和不同主體同一時(shí)期的比較，且能夠有效地反映預(yù)算收支平衡情況。但是，由于過(guò)多地關(guān)注當(dāng)前的收支情況，無(wú)法真正反映國(guó)有資本的規(guī)模和價(jià)值，沒(méi)有反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)無(wú)法通過(guò)預(yù)算收支表提供的財(cái)務(wù)信息對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

第二類觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算報(bào)表應(yīng)包括預(yù)算說(shuō)明書(shū)和預(yù)算收支表。這種觀點(diǎn)在第一種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上融入預(yù)算說(shuō)明書(shū)，是第一種觀點(diǎn)的進(jìn)一步延伸。通過(guò)補(bǔ)充預(yù)算說(shuō)明書(shū)，來(lái)補(bǔ)充說(shuō)明預(yù)算編制單位概況、預(yù)算報(bào)表的形成依據(jù)，編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題及針對(duì)性的解決辦法。這一做法的優(yōu)點(diǎn)在于其有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的控制功能，而不足在于其仍然未能反映對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的規(guī)模和效益的管理是否有效。

第三類觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算報(bào)表應(yīng)包括預(yù)算收支表和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。其中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表由主表和附表組成，這能反映經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的保值增值情況和經(jīng)營(yíng)績(jī)效情況，但是缺少了預(yù)算編制單位的信息，以及編制過(guò)程的依據(jù)和問(wèn)題。

綜上，現(xiàn)有研究的三種觀點(diǎn)都能反映預(yù)算收支平衡的基本情況，但均不能兼顧收支平衡情況、國(guó)有資本保值增值情況和編制單位概況。因而，亟待建立一種新的預(yù)算編制體系，使之既能有效反映收支平衡，又能反映當(dāng)年國(guó)有資本是否增值、累計(jì)增值總額以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的宏觀經(jīng)濟(jì)效益，還能反映編制單位的概況和財(cái)務(wù)變動(dòng)情況，以利于對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

二、建立預(yù)算編制體系的理論基礎(chǔ)

（一）編制目的

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算的組成部分，是政府作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，享有國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)收益并安排支出的專門(mén)預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家從整體利益出發(fā)，站在宏觀角度編制的，以調(diào)整國(guó)有資本權(quán)益分布并使國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展服務(wù)?？紤]到國(guó)有資本的逐利本質(zhì)，預(yù)算報(bào)表不僅要反映當(dāng)年的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支狀況，還要反映一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的財(cái)務(wù)狀況，判斷其是否增值，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益，并披露經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的重大事項(xiàng)等。如此才能使社會(huì)公眾充分、及時(shí)地了解有關(guān)信息，使政府能夠更好地利用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這個(gè)工具來(lái)提高資源配置效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，讓國(guó)有資本更好地實(shí)現(xiàn)保值增值。

（二）編制原則

1.量入為出，周期平衡。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出多少要以收入來(lái)決定，因此國(guó)有資本的保值增值狀況決定了預(yù)算的規(guī)模。由于受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)因素影響，經(jīng)濟(jì)建設(shè)或生產(chǎn)投資的見(jiàn)效周期通常超過(guò)一年，因此要以周期平衡的原則來(lái)衡量國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不能尋求簡(jiǎn)單機(jī)械的平衡。

2.資本保值增值原則?？紤]到資本的逐利本質(zhì)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要追求國(guó)有資本在保值基礎(chǔ)上盡可能多的增值，在此基礎(chǔ)上兼顧一些社會(huì)責(zé)任?；谶@一原則，設(shè)置國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的項(xiàng)目要從分解權(quán)益和盈余出發(fā)，圍繞盈余目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)，安排國(guó)有資本的投入和收益獲取活動(dòng)。

3.統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累與發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控及國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，使國(guó)有資本收益適度集中，確定合理的預(yù)算收支規(guī)模，以保證國(guó)有資本能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)保值增值。

4.彼此獨(dú)立，相互銜接。本文在建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系時(shí)，在一般收支預(yù)算的基礎(chǔ)上加入了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算說(shuō)明書(shū)。盡量使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算能夠保持自身的完整性與相對(duì)獨(dú)立性，又能很好地與公共預(yù)算銜接。

（三）預(yù)算的主體

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主體是各級(jí)財(cái)政部門(mén)。據(jù)上述編制目的可知，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是從國(guó)家的角度出發(fā)編制的，注重宏觀整體利益，以實(shí)現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家，但國(guó)家不能具體執(zhí)行，只能授權(quán)出資人代表負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行。在目前的管理體制中，各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為預(yù)算主管單位，負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支，為預(yù)算主體。

（四）編制方法

編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不僅要關(guān)注資本的收支項(xiàng)目，更要加強(qiáng)管理國(guó)有資本投資企業(yè)的收入，控制資本運(yùn)營(yíng)的收益過(guò)程，并且要及時(shí)考核經(jīng)營(yíng)績(jī)效，以促進(jìn)資本運(yùn)營(yíng)效率的提高。因此，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，應(yīng)綜合反映預(yù)算年度內(nèi)的收支情況和預(yù)期盈利目標(biāo)，通過(guò)現(xiàn)金收支預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算、利潤(rùn)預(yù)算、國(guó)有資本權(quán)益變動(dòng)預(yù)算等，來(lái)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。在保持原有收支項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，加入按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)量的非現(xiàn)金收支科目。

預(yù)算根據(jù)項(xiàng)目的不同可以采用不同的方法進(jìn)行編制。主要方法有：固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、定期預(yù)算與滾動(dòng)預(yù)算。每一種方法都有其優(yōu)勢(shì)也都有其局限性。所以要找尋一種最適用于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制方法。基于國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，編制預(yù)算時(shí)應(yīng)采用零基預(yù)算方法，即從實(shí)際需要，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)收支的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。這樣能夠激勵(lì)各預(yù)算單位編制預(yù)算的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)，保證資源合理有效的分配，使得國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)保值增值。

三、預(yù)算編制體系的構(gòu)建

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制內(nèi)容

基于國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算至少應(yīng)反映以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：①預(yù)算年度國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況，包括國(guó)有資本的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性收入與再投資支出，如股息收入、資本性支出等。②預(yù)算年度國(guó)有資本權(quán)益變動(dòng)情況，主要通過(guò)國(guó)有資本存量期初、期末余額的變化來(lái)反映。這一財(cái)務(wù)信息為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決策提供重要參考。③預(yù)算年度國(guó)有資本的投資計(jì)劃。國(guó)有資本要獲得收益必須先進(jìn)行投資，因此投資活動(dòng)成為了預(yù)算的重點(diǎn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)能反映投資所需資金的籌集、投資回收期及投資回報(bào)率等。因此應(yīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算劃分為收支預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算說(shuō)明書(shū)三部分。

（二）構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系

根據(jù)上述對(duì)編制目的、原則和主體的理論分析，基于國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，建立預(yù)算編制體系如下：

1.收支預(yù)算表。這部分主要用來(lái)反映預(yù)算收支平衡情況。包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩欄。參考國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》的規(guī)定，具體收入、支出項(xiàng)目設(shè)置如下：

①收入類項(xiàng)目設(shè)置。共分五類：一是應(yīng)交利潤(rùn)，即國(guó)有獨(dú)資企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中應(yīng)上交國(guó)家的部分；二是國(guó)有股股利、股息，即國(guó)家控股或參股的企業(yè)獲得的股利、股息收入中國(guó)有股權(quán)應(yīng)享有的部分；三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，即國(guó)有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得的收入；四是企業(yè)清算收入，即企業(yè)清算凈現(xiàn)金流入中，歸屬于國(guó)家的股權(quán)應(yīng)分得的部分；五是其他國(guó)有資本收益。

②支出類項(xiàng)目設(shè)置。共分三類：一是資本性支出，主要是根據(jù)國(guó)家關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，用于支持國(guó)有實(shí)行企業(yè)改制、重組，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；二是費(fèi)用性支出，主要用于解決國(guó)有企業(yè)為推行改革而遺留的歷史問(wèn)題。例如，困難企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，特困企業(yè)職工生活補(bǔ)助等問(wèn)題；三是其他支出，即用于社會(huì)保障等方面的支出。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支預(yù)算表應(yīng)包含的內(nèi)容匯總，詳見(jiàn)圖1。

圖1 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支內(nèi)容

2.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。這部分主要用來(lái)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的保值增值狀況，應(yīng)包括主表和附表兩部分，各報(bào)表的具體內(nèi)容及作用如下：

①主表。主表所包含的內(nèi)容如圖2所示。其中，現(xiàn)金收支預(yù)算表用來(lái)預(yù)測(cè)預(yù)算期內(nèi)可供預(yù)算單位支配的現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物的收入、支出情況；非現(xiàn)金收支預(yù)算表用來(lái)預(yù)測(cè)當(dāng)年預(yù)算編制單位將會(huì)有多少收支依靠非貨幣性資產(chǎn)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)；國(guó)有權(quán)益變動(dòng)預(yù)算表用來(lái)預(yù)測(cè)當(dāng)年預(yù)算編制單位經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資本的增減變化情況。

②附表。附表所包含的內(nèi)容如圖2所示。

3.預(yù)算說(shuō)明書(shū)。這部分主要用來(lái)反映國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的年度發(fā)展規(guī)劃和未來(lái)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。主要包括：編制預(yù)算所依據(jù)的主導(dǎo)思想；預(yù)算實(shí)施當(dāng)年的工作重點(diǎn)、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)以及國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)計(jì)劃；本級(jí)預(yù)算包含的企業(yè)數(shù)量以及各企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中所處的地位；預(yù)算實(shí)施當(dāng)年各企業(yè)的各項(xiàng)主要財(cái)務(wù)指標(biāo)狀況，如凈利潤(rùn)等；融資、運(yùn)營(yíng)、收益分配情況；管理者薪酬情況；以及政府政策支持的情況等。

圖2 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系

上述預(yù)算體系是從國(guó)有資本保值增值目標(biāo)出發(fā)建立的，將預(yù)算報(bào)表分為收支預(yù)算表、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算說(shuō)明書(shū)三部分，能兼顧預(yù)算收支平衡情況、國(guó)有資本保值增值情況和編制單位概況，反映信息全面，利于分析評(píng)價(jià)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果。

四、結(jié)論

本文回顧了目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系的實(shí)踐和理論現(xiàn)狀，針對(duì)現(xiàn)有研究在預(yù)算內(nèi)容分幾部分這一問(wèn)題上的分歧意見(jiàn)進(jìn)行研究，明晰了編制預(yù)算的本質(zhì)目標(biāo)是使國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)保值增值，基于這一本質(zhì)目標(biāo)，分析確定了預(yù)算編制的主體和原則。在維持資本的逐利性要求客觀事實(shí)下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須能夠反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程、權(quán)益變動(dòng)和投資計(jì)劃三方面的財(cái)務(wù)信息。有鑒于此，本文將預(yù)算內(nèi)容分為收支預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算說(shuō)明三部分。這是對(duì)建構(gòu)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系前沿性的探索，同時(shí)對(duì)實(shí)踐中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作也具有重要意義。