農村公共服務績效評價指標的維度選擇與體系構建

王俊霞，鄢哲明

(西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安710061)

一、引 言

“三農”作為新時期社會主義建設進程中的重要問題，一直受到公眾的普遍關注。現實中農村公共服務供給偏離農民實際需求的現象，不僅加劇了人們對農村公共服務稀缺資源遭到浪費的擔憂，同時，也引起了學術界關于農村公共服務有效供給的討論，討論的焦點問題是如何構建農村公共服務有效供給的長效機制，以及如何在現有制度安排和財力基礎上提高農村公共服務績效。回答此類問題則需要對農村公共服務真實績效進行科學的評價分析。

近年來，關于農村公共服務供給績效評價問題，我國學者界開展了豐富的研究。概括之，有學者研究了醫療、教育、基礎設施等具體領域的公共服務績效評價［1-2］，有學者站在綜合績效的角度研究了農村公共服務的現狀［3-4］。在公共服務績效評價的“效率”階段，績效評價的維度不免會側重于從政府機構統計數據出發，研究農村公共服務的供給水平、供給成本以及效率差異。隨著研究的逐步深入，許多學者也嘗試將國外廣泛使用的顧客滿意度指數(CSI)方法應用于績效評價領域［5-6］。與一般公共服務①注:本文中，若無特殊說明，“一般公共服務”和“公共服務”泛指覆蓋了農村和城市的公共服務，“農村公共服務”則限定于農村范圍。績效評價類似，農村公共服務績效評價的研究也呈現出兩條清晰的路線，即機構(Agency Survey)和公眾評價(Citizen Survey)。豐富的既有文獻為評價農村公共服務績效提供了諸多可循路徑，但關于機構、農戶評價或者其他方式之間的差異性、適用范圍和優劣性卻被隱藏于研究假設中。類似于一般公共服務，評價維度與指標體系的選擇問題對于農村公共服務也尤為重要。已有文獻對農村公共服務績效評價指標維度論及較少，幾乎很少討論關于公眾評價指標和政府機構數據指標的甄別與選擇。基于此，本文擬從評價維度選擇的角度來研究農村公共服務績效評價問題。通過本文研究，構建科學合理的農村公共服務績效評價指標體系，為準確判斷農村公共服務真實績效，比較區域間或時間上的績效差異，進而為制定農村公共服務政策提供決策依據。

二、農村公共服務績效評價指標維度的相關文獻綜述

究竟應該采用何種維度來測量農村公共服務績效?雖然沒有文獻直接指出答案，但是關于機構和公眾評價之間相互比較的豐富研究成果為我們提供了諸多借鑒。關于公共服務績效評價指標維度的選擇問題，集中地體現在始于上世紀七十年代的主客觀測量手段爭論上。隨著西方國“新公共管理運動”的興起，傾聽民眾呼聲、轉變政府服務態度作為行政體制改革的重要方向。在這個大趨勢下，公眾評價已經成為一項獲取公共服務質量信息、測量公共服務“產出”情況，進而提高對公共服務中主要問題的認識水平、鼓勵公共服務供給者提高服務質量的重要手段［7］。為了形成區別，人們習慣將以政府機構數據為主的測量手段稱為客觀測量，而把以公眾滿意度指標為主的測量手段稱為主觀測量。

以Stiprk以及Brown和Coulter為代表的學者率先開始對主觀評價提出了質疑，認為利用公民滿意度來測量公共服務的方法存在著兩個嚴重的問題［8-9］。首先，公民所表達的滿意度或期望情況并不能反映真實公共服務績效，即主觀評價模式存在效度不足的問題。其原因主要是公眾滿意度評價在實際操作中不得不面臨概念難界定、統計性錯誤等復雜問題，以及容易受到個人背景特征的影響［10］。其次，在一些普通公民很少關注的公共服務上，服務質量的變動很難被察覺，以及公眾在評價公共服務質量時缺乏足夠的了解和知識儲備，公眾因此只能根據整體印象去代替對該項服務的評價［11］。總之，通過對主觀評價模式的批評，研究者主要認為一味地依賴于公眾滿意度調查的做法將會引致錯誤的公共政策。針對學者上述批判觀點，公眾評價的支持者展開了辯論。一方面，直接提出反對意見。對于主觀評價容易受到其熟悉人群既定觀念以及政府態度等因素影響進而有失效度的論點，主觀評價的支持者認為這種批評并沒有找到明顯的實證證據［12］。同時，不同階層的公民對公共服務的意識、態度、了解程度都非常類似［13］，他們對公共服務的期望和評價能夠客觀地反映附近區域內的公共服務水平［14］，主觀評價的效度無需懷疑。此外，公眾對公共服務缺乏足夠認識不應該稱為政府官員拒絕主觀評價的理由，主觀評價模式理應成為地方民主管理模式的試金石［15］。另一方面，指出客觀評價的諸多弊病，例如數據信息的報告和傳遞過程中容易出現偏誤［16］，過度關注于數據信息的可測量性而忽略了公共服務供給主體對公眾需要的回應性［17］，以及難以保證公共服務供給的目標同公民實際需求相吻合［18］。

在公眾評價或機構評價孰好孰壞的深入探究下，主觀和客觀兩種維度是否不可調和，抑或存在某種協調方法?在反駁批評和自我檢查的過程中，研究者發現主觀模式和客觀模式均存在各自的弊病。針對這些問題，有學者提出在主觀評價中“過濾掉”(filter out)收入、年齡、教育水平等因素，使得滿意度評價方法更能直觀地反映真實績效［7］。而Brudney和England則提出了一個“公民—政府雙元的公共服務協同生產機制”(Citizen-Agency Interaction:Coproduction of Municipal Services)。在此機制下，主觀評價與客觀評價相互補充。在評價公共服務供給績效時，有必要同時使用主觀滿意度和客觀指標這兩種測量手段。Wang和Gianakis認為不同的目標將導致不同的績效測量維度，例如主觀指標維度雖然適用于管理目標，但是在執行財政資源分配目標時就應該謹慎使用它，有必要建立一個包含了多種測量維度的績效測量體系［18］。我國學者也在不同領域嘗試了經公眾和機構評價相結合的方法。公共服務提供機制與方式研究課題組提出了構建將公民滿意度和公共服務供給情況相結合的“雙元綜合評估”模型，并將相關成果應用于了廈門市的實際操作中［19］。在農村公共服務領域，王俊霞和王靜嘗試將機構與農戶評價結合，在農村公共設施和農村公共管理等層面上運用機構數據評價，在農村政治建設上運用農戶評價數據［20］。

綜上所述，隨著農村績效評價問題研究的不斷深入，我國學者也開始嘗試農戶評價和機構評價數據的有益結合。但是既有文獻多為直接的應用或指標設計，很少討論關于績效評價指標維度的選擇問題。面對學術界關于機構數據和公眾評價之間相互沖突的辯論，需要對二者創新性結合的合理性進行充分的討論和辯解，并發現和反思傳統績效評價中的問題，以求在績效評價的理論和實踐上取得創新。

三、“政府-農戶”雙元績效評價體系

(一)“政府-農戶”雙元績效評價的內涵

1.傳統績效評價的主客觀二分性

在對農村公共服務進行績效評價時，常會面臨一個問題。應該采用機構數據，抑或是農戶評價方法?績效評價的研究者和實踐者通常將上述兩者之間的比較放置于主觀評價與客觀評價的比較選擇之下。人們習慣性地認為農戶評價就是主觀評價，而機構數據就是客觀評價。這種主客觀二分性(objective-subjective dichotomy)，使得機構測量方法與農戶評價測量方法被人為區分開。一種主要觀點認為，機構方法和農戶評價方法是相互對立、不能相容的兩個概念。理由如下:公眾評價與個人背景特征具有相關性，而政府機構數據則不然，兩者所包含的是明顯不同的兩類信息。另外一種觀點認為，由于公共服務績效評價的目的在于反映真實績效，因此對績效指標維度的選擇應該以客觀性為標準;機構數據因其被冠以客觀評價之名，相比于主觀的農戶評價數據通常更能滿足客觀性要求。在我國農村公共服務績效評價中，上述主客觀二分性的存在影響了績效評價指標維度的選擇。一方面，地方政府官員傾向于選擇符合“客觀”要求的評價方法，機構數據則恰似符合“客觀性”標準;另一方面，雖然學者呼吁、農民要求、政府考慮采用農戶評價指標，但畏于其“主觀”之名，很少有地方政府將農戶評價指標作為績效評價系統的組成部分。于是，主客觀二分性成功地劃分了農村公共服務績效評價中政府行政官員主體與世俗農民主體的相對地位。

2.對主客觀二分性的質疑

在既定的主客觀二分性之下，來源于機構和農戶評價的數據被嚴格區分開。很少有文獻討論這些術語的準確性，農戶評價數據中所包含的個人背景特征是否完全地限制了其適用性和客觀性，機構數據又能否保證完全客觀或者與個人背景特征無關?

首先，農戶評價數據并不是完全的主觀測量。一方面，個人背景特征更應該成為客觀衡量農村公共服務績效的必要條件。批評者認為公眾評價與個人背景特征之間的相關性，使得農民對農村公共服務評價的驅動因素主要是年齡、收入、地區等特征，而非其真實享用的公共服務情況，公眾評價數據由于添加了“雜質”而顯得“不純凈”。然而，我們認為完全沒有必要實現農戶評價與個人背景特征的不相關，反而更應該把個人背景特征作為公共服務客觀績效的重要參考信息。以區域或民族背景特征為例，正是因為各個人群擁有彼此相異的生活經歷，所以也就都擁有其各自不同公共服務需求，產生與其他地區或者民族不同的績效期望和評價。在此情況下，公眾評價和個人背景特征之間的相關性，正是檢查公共部門能否滿足不同群體中差異化公共服務需求的重要證據［21］。另一方面，是否與機構數據一致不能成為判定農戶評價指標客觀性的必要條件。有學者認為倘若兩者符合一致檢驗，那么判定公眾評價數據具有客觀性，否則就說明公眾評價數據有誤或者不準確［8-9］。不難發現上述檢驗的一個重要預設條件是機構數據本身是客觀無誤的，然而該預設條件難以成立，具體見下文。以上討論并不是要推翻關于農戶評價數據具有主觀性的研究，我們認為農戶評價數據同樣無法回避主觀性。具體來看，農戶評價數據的主觀性更應該體現在農民主觀情緒影響上。以某些特定的農民接觸較少的公共服務項目為例，農民往往會通過詢問鄰里或者借助媒體的方式來了解情況并以此做出判斷;然而媒體以及農村鄰里往往傾向于以夸大化、負面化以及情緒化的方法來傳播信息，則由此構成了農戶評價數據的主觀性。可以說，由于兼具了主客觀性，不能簡單地將農戶評價數據劃歸為主觀評價。

其次，機構數據并不能保證完全客觀。在搜集或者使用政府機構數據時，研究者通常將其命名為客觀數據，主要是因為它源于實際且載體為摸得著看得見的實體，有別于公眾評價來源于個人期望和感知的特點。但是要求機構數據完全保持客觀性同樣也只能是理論上的假想，機構數據的主觀性體現在人為地對數據直接或間接的主觀干預。無論在國內還是國外，當前政府機構數據都面臨著真實性質疑，直白地說就是數據偽造問題。數據的偽造行為主要可由兩個原因造成。一個原因是政府機構人員的主觀偏見，在統計、搜集或者匯報農村公共服務的數據信息時，要么出于偷工減料、要么出于對實際調查數據的不信任，政府機構人員有動機根據自己的主觀看法，認為公共服務供給應該處于某一個狀態水平，并以此匯報或者修改數據;另一個原因是政府機構人員對高績效的追求。在官員激勵機制下，下級官員通常偏好高績效數據，以此作為個人晉升以及公共經費膨脹的砝碼，相比之下則厭惡低績效數據。出于上述目的，地方基層官員具有修改、謊報農村公共服務績效評價數據的動機。隨著我國各級政府統計工作的不斷規范，數據偽造問題的存在空間將可能逐漸縮小，然而政府機構對績效數據的間接性主觀干預仍難以避免。在我國政府目標考核制度以及追求高績效的環境下，基層政府部分會主動地把注意力和工作重心放置于上級交代的各種目標和考核任務之下，并將有限的地方政府人力與財力資源傾注于所謂的重點領域。一方面，當上述重點領域與農民需要不一致或者不完全吻合時，有可能造成大量的資源浪費。另外一方面，無論這種稀缺資源的投入與轉移是否正確，在其加大人力、物力投入以至于產生高績效數據的整個過程中，恰好反映了人為主觀理想和主觀情緒因素對客觀數據的干預，因此數據也就包含了主觀性［21］。不難發現，常被我們冠以客觀數據之名的機構數據同樣也難以保持完全的客觀性①此外，Williams和Kellough的研究表明個人背景特征也對政府機構數據構成了影響，因此以個人背景特征作為主客觀性劃分的依據也可能不正確。。

3.“政府-農戶”雙元績效評價的內涵

既然公眾評價和機構數據都兼具主觀性和客觀性，那么以主客觀為標志將其區分開來的做法則需要進一步商榷。換句話說，在選擇農民評價維度還是機構評價維度時，不應該以主客觀性作為選擇判斷依據。實際上隱藏在主客觀“二分性”之下的關鍵，是農村公共服務績效評價主體的選擇問題，即應該由政府來評價，還是由農民抑或其他主體來評價。在傳統的績效評價實踐或者研究中，一般認為政府作為公共服務供給者和決策者，負責實施績效評價和制定公共政策，而作為公共服務消費者的農民被嚴格區分開，只需要提供一些反饋信息或者幫助實現公共服務有效供給。“至上而下”的農村公共服務供給機制延伸到了績效評價領域，降低了農民在公共服務績效評價中的地位和參與價值，造成農民話語權的缺失。農民即使偶爾參與評價，其在績效評價中的地位卻遠低于政府，顯得無關緊要。相比之下在我國的農村實際中，政府長期以來在農村公共服務供給中嚴重缺位，而農民卻自發地建設了許多公共物品，我國的農村公共服務供給機制更加類似于一種“合作生產”機制。這種機制尤其強調農民的公共服務供給主體性，并呼吁農民對于公共服務供給過程的積極、有益、合作性的參與。在農村公共服務合作生產機制下，政府與農民在農村公共服務供給中的相對角色并沒有被完全割裂，而是呈現出如圖1所示的交集。同時，農村公共服務有效供給機制包括了決策機制、資金籌集機制、信息反饋機制、需求發現機制和績效評價監督機制［22］;為了保證農村公共服務有效供給，有必要保證農民在上述系統中的權利和義務實現對等。因此，作為農村公共服務有效供給系統的重要組成部分，績效評價機制也呼喚農民作為平等主體的參與。

圖1 農村公共服務供給機制圖［12］

一方面，不能因為主客觀性的原因將政府機構數據與農戶評價數據割裂開;另一方面，農村公共服務合作生產機制呼吁農民在包括績效評價在內的公共服務供給機制中的積極參與。由此來看，有必要構建一個“政府-農戶”雙元績效評價體系，也即同時融入農戶評價和機構兩個維度的一種農村公共服務績效評價模式。在農民維度上，將公民看待為公共服務的消費者，他們主要關注于公共服務的政治功能，即是否合理地回應了公眾的需求以及是否公平地分配公共服務。在政府機構維度上，主要站在地方政府的角度，將首要重點置于公共服務的經濟功能，即是否具有生產力或投入產出意義上的效率，是否有效地進行了公共項目的規劃和評估。

與傳統的農村公共服務績效評價模式相比，“政府-農戶”雙元績效評價體系的主要特點在于其綜合性。首先，在內容上綜合了農村公共服務績效評價的不同維度。Brudney和England認為，為了評價一項公共服務的績效，應該從效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、響應能力(Responsiveness)和公平性(Equity)等方面來衡量。在效率和效率維度，一般偏重于進行生產力分析和投入產出分析，因此政府機構數據更加適合用于測量農村公共物品的供給效率，衡量農村公共服務的價格和數量是否符合效益要求;在響應能力與公平性的維度，農民的滿意度和期望數據更適合于衡量農村公共服務是否滿足了農民的需求和需要，以及衡量農村公共服務在農民之間的分配是否公平。可以說，政府機構數據和農戶調研數據在內容上相互補充，共同構成了一個完整的績效評價內容框架。其次，在評價主體上兼顧了政府和農民兩個角色。作為農村公共服務的部分供給者與實際享用者，現實中廣大農民卻處于無法評價公共服務的尷尬地位，農民的重要地位與其享受的權利并不完全相稱。農村公共服務績效評價的制度安排“本身是一種利益規范的制度設計，其價值取向是平衡公共利益和私人利益的前提下保障公共利益的實現。”①趙明，牛忠江.我國政府績效評估法治化的路徑選擇和思考［J］.四川行政學院學報，2010(5)。。因此，“政府-農戶”雙元績效評價體系要求同時兼顧政府與農民的利益，讓兩者都充分地享有評價農村公共服務的權利。再次，綜合了各種不同的評價目標。績效評價目標的不同是導致績效評價結果差異的一個重要原因。作為農村公共服務管理者與供給決策者的政府，其進行績效評價的目標在于實施績效管理，提高行政績效;作為農村公共服務享用者的農民，其進行績效評價的目標則在于反映真實訴求，敦促提高農村公共服務水平。現實中傳統的政府績效評價目標并不完全與提高公共服務績效相吻合。那么將農戶評價與政府評價相結合，無疑會促進不同目標之間的契合，讓公共服務績效評價在整體上盡量貼近正確目標——提高農村公共服務績效。

(二)綜合績效評價指標體系的構建嘗試及其應用

在“政府-農戶”雙元績效評價體系的構建思路指導之下，應該構建一個綜合政府和農民兩個主體維度，綜合農村公共服務效益、效率、回應性和公平性等內容維度，綜合不同利益相關者訴求的指標體系。以公平公正、系統全面、連續穩定、真實可靠和操作簡便的原則，我們設計了基于陜西省農村現實的績效評價指標體系。如表1所示，它包含了農村公共事業、農業經濟發展、農村公共管理和農村社會服務等四個子系統，是對農村公共服務的基本分類。每一個子系統中包含三個主題層，是對子系統的具體描述。每一個主題層分別對應著政府維度和農民維度的測量性指標。由于從不同維度出發對公共物品主題層的描述各有不同，因此不要求政府維度指標與農民維度指標一一對應。將表1中構建的指標體系應用于陜西省部分地區的農村公共品績效評價中。首先，關于數據來源。我們選取陜西省內的四個市②經過與被調研單位協商，本文中的四個市分別以A、B、C、D命名。作為評價對象，分別從各市統計年鑒、財政局、公安局等政府職能機構獲取相應的機構評價數據，而農戶評價維度數據則來源于2010年8月至2011年2月期間在上述四個市范圍內農村開展的入戶調研。農戶調研采取等距抽樣原則，按照市、縣、鎮(鄉)、村之間1:2:4:8的比例確定調研村莊，每個村莊調研十個農戶。農戶問卷調查采取訪談形式，由調研人員提出所有問題，根據受訪者的回答做出記錄并整理出最終結果，調查問卷共發出350份，回收問卷342份，經過整理和篩選，有效問卷數量為325份，問卷有效率為92.9%。其次，關于權重。根據AHP方法首先對子系統賦權，再分別對機構評價維度和農民評價維度中的各個指標進行賦權。采用Satty的1-9標度法，由專家構建判斷矩陣并對矩陣內的元素進行重要性比較，再通過一致性檢驗來對判斷矩陣進行確認，所有判斷矩陣的CR值均通過了檢驗③出于篇幅考慮，本文省略了權重向量值、一致性檢驗結果以及評價基礎數據。。再次，關于數據處理。我們將A、B、C、D市范圍內的若干農戶樣本分別求算數平均值，得到每一個市在每一個指標上的農戶評價值;將機構評價值進行無量綱處理;最后將正指標和逆指標轉化為方向一致。在此基礎之上，結合評級數據和權重，分別計算出農戶評價維度和機構評價維度的得分。對兩個維度下的得分進行歸一化處理后，以算術平均法求出綜合評價績效值，結果如表2所示。

根據表2的績效評價值數據，可以看出不同的評價維度下評價結果的差異性。在傳統的機構評價維度上，A市的績效評價值排名第一;然而在農戶評價維度上，A市卻排名末尾;兩者之間巨大差異，說明了A市范圍內的農村公共品供給在某種意義上并沒有得到農民群眾的認可和贊同。相比之下，C市在機構評價維度上排名第二，在農戶評價維度上排名第一，綜合績效值排名第一;該市范圍內的農村公共產品既在機構層面上取得了不錯成績，又獲得了農村群眾的認同，公共品供給的總體效果優異。因此，通過陜西省四個市的績效評價案例研究，可以發現“政府-農戶”雙元評價體系具有豐富的績效評價內容，也能夠豐富績效評價的結果，使績效評價值不但包含了對政府服務機構工作績效的考察，更包含了農民的認同與意見。

表1 農村公共服務績效評價指標體系

表2 “雙元”評價模式下的得分及排名

四、結 論

農村公共服務的政府-農戶雙元評價體系構建的障礙，在于公共服務績效評價研究領域關于主客觀二分性的概念界定。本文研究得出，無論機構數據還是農戶數據都兼具了主觀性和客觀性，人為地設定主客觀界限從而劃分農戶評價和機構評價的做法并不完全合理。考慮到長期以來我國農村公共服務供給中政府與農民的“雙主體”格局以及農民在農村的重要地位，現實操作中更不應該將農民排除在績效評價的主體之外。農村公共服務的協同供給機制有必要向績效評價機制延伸，讓農民平等地參與到農村公共服務績效評價中，以此來綜合政府和農民兩方面的目標和利益。在“政府-農戶”雙元績效評價體系的理念下，本文中構建的指標體系需要進一步的實證檢驗。更重要的是，保證農村公共服務有效供給是建設社會主義新農村進程中的重要目標。在此過程中，一方面需要完善績效評價體系，它包含了指標標準界定、指標賦權、指標集結和指標篩選等復雜程序，遠比本文中涉及的指標維度選擇和體系構建復雜，需要更多的理論創新或實踐應用;另一方面，更重要的是需要一個政府績效評價的制度環境，以此來促進規范績效評價的目標、內容和流程，強化績效激勵與約束，以保證提高農村公共服務績效。

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