美國草地資源合理利用與信息化管理的啟示

文│李志強（農業部草原監理中心）

經國家外專局批準，由農業部草原監理中心、人力資源中心組織的“草地資源合理利用與信息化管理培訓團”，于2012年9月11～30日赴美國進行了為期20天的培訓學習。

在美期間，培訓團拜會了美國農業部自然資源保護局、美國內務部土地調查局和加州等地方政府機構，了解了美國草地資源與生態現狀、美國草地管理體制、針對草地保護和建設采取的政策措施以及公共草場的管理和私人牧場經營等情況。考察了加州Yolo bypass野生動物保護區、農場及政府項目區，了解了有關動物保護區、濕地保護區的生態保護情況和采取的管理措施，以及美國私人牧場經營管理的現狀。與美國草地保護等有關社會組織進行了座談交流，就放牧管理、草地植被恢復、草地保護等話題與美方專家進行了深入的探討。還接受了為期一周的集中培訓學習，了解了美國以及國際草地資源與生態研究的前沿動態。

一、美國草地資源的管理現狀

美國位于北美洲南部，自然資源豐富，發展農業有著得天獨厚的條件。全國土地面積約937萬平方公里，為北溫帶和亞熱帶氣候，全國大部分地區雨量充沛而且分布比較均勻，平均年降雨760毫米。美國土地、草地、森林資源擁有量據世界前列，有永久性草地2.4億公頃，其中40%為國家所有，60%為私人所有。人均占有土地、草地資源量遠遠高于我國。美國草地除用于畜牧業經營以外，一半以上草地為休閑用地，維持生態服務功能。

美國的草地主要分布六大區域。一是落基山脈兩側，從美國北部地區到加拿大南部。該地區屬內陸性氣候，海拔2000米左右，寒冷、干燥，牧草生長期90天左右，主要為天然禾草草地。二是美國西北部地區，包括華盛頓、俄勒岡兩州。該地區平均降水200～630毫米，氣候寒冷，牧草生長期主要是在2～7月份。三是加利福尼亞沿海地區。夏秋溫度高，生長期長，年降雨250～500毫米，主要為人工草地。四是北加利福尼亞草地帶，降雨1200毫米以上，主要為天然草地。五是沙漠平原草地。主要包括內華達州等地區，年降水量200～400毫米，主要為天然草地。六是沿墨西哥灣草地，為亞熱帶氣候，草生長高度1米以上。

美國將農用土地分類為耕地、林地、牧場和草場。牧場、草場資源管理機構主要有美國農業部和內務部，職能各有側重。農業部主要負責私有草場的管理，職責上更多的是協調、指導、服務與合作，與牧場主建立互助、互利、互贏的良性發展關系。內務部主要負責管理全國0.81億公頃的公共土地（其中0.65億公頃草場）和2.84億公頃的礦藏用地。公有草場的經營者必須按照政府規定合理使用草場，保證其健康可持續發展。另外，眾多大學、科研機構和社會組織也從事有關草地技術服務和培訓等方面的工作，形式多種多樣，從一對一幫扶到組織召開社區會議和科技論壇，服務面涉及千家萬戶牧場主和基層技術推廣人員，牧場主的素質和全民環保意識非常強，草地超載過牧、亂墾亂挖草地的現象十分少見。

二、美國在草地資源保護及利用與信息化管理方面的主要做法

20世紀30年代，由于過度毀草開荒，美國大平原出現了嚴重的土地退化，發生了一連串大規模的沙塵暴，即著名的“黑風暴”，釀成了巨大的生態災難。“黑風暴”事件使美國對土地開發政策進行了深刻反思。為了恢復生態保護草地，美國成立了有關的管理機構，國會相繼通過了一系列法令，內容涉及建立土壤保持區、農田保護、土地利用、小流域規劃和管理、控制采伐和自由放牧等各個方面，主要采取了以下做法。

1.強化對草地資源的保護措施。

一是建立有力的管理機構。“黑風暴”之后，美國于1935年在農業部成立了自然資源保護局，專司生態恢復和保護之責，隨后相繼成立了有關部門和組織。美國涉草的機構主要有政府機構、行業協會和非營利組織。政府層面是美國農業部和內務部。農業部所屬管理草地的部門是自然資源保護局。該局負責管理農耕地、森林、草場、牧場等，針對私人草場出臺相關指導性政策、引導生產和提供技術支持。在滿足牧場主經濟利益的同時，注重草地的可持續利用，不斷增強草地的生態功能。內務部主要是土地管理局承擔相關職責，土地管理局由原來的土地管理辦公室和牧業局合并而成，主要管理天然牧場，制定公共土地放牧政策等。以實現草地的生態目標為核心，通過法律、政策措施保護草地，實行保護性利用草地。相關行業協會和非營利組織多是由共同的目標自發組織起來的同業人員或商人，主要從事草地資源保護工作。

二是建立健全相關法律法規。美國“黑風暴”事件引發的生態問題，促使各州政府向國會遞交文件，形成了《289決議》，正式開始了美國草地資源的法制化管理道路。形成了以法管草、以法治草的良好法制環境。1934年美國聯邦政府通過了《泰勒放牧法》。該法律主要規定了持照放牧原則，是美國采用立法模式管理草地資源的重要舉措之一。20世紀60年代后期，聯邦政府、州政府以及相關部門又頒布了一系列與草地管理相關的法律法規。其中，《國家環境政策法》要求有關部門定期上報公共土地使用后對環境影響的綜述和評估報告。1978年頒布的《公共草地改良法》肯定了對草地狀況進行調查和評價的重要意義，并確立了調查和評價草地情況的基本制度。

三是加強對重點生態功能區的保護。美國高度重視生態功能區的保護和建設，一旦劃定為生態區的草地，將實施嚴格的保護措施，主要包括：嚴格控制放牧和草地生物資源利用，禁止開墾草地；使用輪牧等方式控制放養對草地生態系統的損害；禁止對野生動植物進行濫捕、亂采、亂獵；加強對外來物種入侵的控制，禁止在自然保護區引進外來物種；保護自然生態系統與重要物種棲息地，防止生態建設導致棲息環境的改變；以土地租用等形式取得資金來保護草地生態環境。

2.加快退化草地植被恢復與重建進程。據加州大學專家介紹，美國為實現草地植被和生態系統恢復重建，提高本地物種的多樣性和生態系統功能的長期性，采取主動性恢復和被動型恢復兩大途徑恢復生態。主動性恢復就是對退化嚴重的草地，進行系統外的投入，并施以各種技術措施，主要包括在重點草地退化區采取圍欄封育、輪牧、人工種草、改善水文條件、除雜草、刈割、覆膜和利用共生菌、征用土地變成公有化以更好保護等措施。被動型恢復就是對生態系統破壞不嚴重的，輔以管護措施，實現自我修復。

重視外來入侵植物品種的控制和去除。主要采取火燒、施用除草劑和放牧等措施。他們的理念是經過自然選擇的原生植被是最適應當地和對環境有利的。美國采取火燒管理去除灌木，他們的研究是如果任由灌木生長，會致使草地干結，導致大量牧草死亡，引起生態環境改變；通過放牧促進牲畜適口性牧草的再生；通過噴灑除草劑，抑制或殺滅入侵牧草的生長。加州在1769－1822年的西班牙殖民時期，因引進非本地的植物品種，整個草地植被生態系統受到較大影響，使得本地多年生牧草被非本地一年生牧草所替代。上個世紀末他們致力于恢復本地物種，通過采取多種措施，在五六年內草場優勢種恢復到了以本地物種為主的狀態。

3.建立完善的草地監測和信息化管理體系。

一是形成了健全的國家監測臺站體系。據有關專家介紹，美國早在100年前就已利用國家監測體系（LTAR）開展土地監測工作，這個體系是基于農業生態系統實驗站的基礎上建立的，目前已經形成了較為完整的土地資源監測和信息化管理的結構體系。美國農業實驗站按流域分區，全國分成18個區域，分布有23個地面實驗臺站，最早建站是在1912年，為JO站和NP站，監測面積為800平方千米左右，擁有近百年連續的固定監測點的數據。美國國家監測體系由聯邦政府統一管理，提供資金用于技術人員開支和技術設備的配置，監測實驗站主要負責數據收集、整理、上傳，最終上傳給美國農業部。主要采用地面調查和遙感進行監測，內容涉及氣象信息、生產力信息、地面生態環境監測信息（包括牧草高度、草地植被蓋度、草地植被多樣性、枯落物量、土壤緊實度、土壤侵蝕等）。服務對象為政府部門、科研人員、農牧場主等。

二是發揮美國草地評價和監測方法指南的服務作用。在美國草地評價和監測方法信息化管理上，美國農業部農業研究中心基于NCIC景觀工具項目和OCS合作組織的研究內容，發展了一種基于Wiki的交互式工具指南。指南由20多位草地專家、管理者和牧場主共同參與設計，內容上將同類研究結果、機構指南和報告、比較研究、專家經驗和建議等信息進行了有效整合，更好地為使用者分析解釋監測數據，并為專業化草地管理提供服務。該指南包括兩部分，第一部分是發現工具，通過輸入查詢題目、關鍵詞、日期和尺度等搜索信息，調用數據庫為使用者提供數據和相關方法信息；另外一部分基于Wiki的搜索網頁，能為使用者提供多種格式的方法和數據內容。在指南中，考慮到的數據類型包括14個：植被蓋度、植物種類、密度、頻度、多樣性/豐富度、存在度、土地利用分類、植被垂直蓋度和結構、數量和狀態、邊界制圖、產量/生物量、土壤屬性和牧草利用程度等。該指南目前不只為草地，還為森林等其他生態系統提供服務。

三是構建了注重實效的草地健康評價指標體系。草地監測很重要的一個方面是進行草地健康評價。草地健康評價為生態系統提供質量信息，允許管理者將草地健康評價信息與生態修復過程聯系起來，使草地植被向好的方向發展。當前美國西部的土地管理者一般采用Pyke（2002）等和Pellant（2005）等提出的草地健康評價指標體系，包含細溝、水流痕跡、平地和/或階地、裸地、切溝、凋落物移動、表層土壤抗侵蝕能力、表層土壤流失或退化情況、滲透和徑流引起的植物群落組成和分布的情況、緊實土層的深度、植物功能或群落結構、植物死亡率或腐爛程度、凋落物量、年產量、有害或入侵植物的種類和數量、多年生植物再生產能力等17個指標。

四是不斷完善草地信息化管理系統。據有關政府人員表示，美國內務部土地管理局逐步建立了覆蓋全國的公有草地信息管理系統。而草地面積較大的州基本都有各自的草地信息化管理子系統。美國農業部按照實現草地“精確放牧”的設想構建了全國性的牧場信息化管理系統。其數據庫的數據來源，一是各州收集的基礎數據，二是一些特殊數據，需要委托給第三方進行收集，三是來自于國家實驗臺站的數據等。草地信息化管理可以讓政府和有關機構隨時掌握草地生長的動態，為決策和指導生產奠定了基礎。

4.重視宣傳營造全社會關愛草地的氛圍。

美國高度重視保護生態的宣傳教育。國家機構層面的宣傳由農業部信息中心負責，運用電視、網絡、印發傳單和宣傳冊等方式，宣傳保護草地、生態優先的理念。各級政府機構還重視發揮協會、聯盟等組織的作用，鼓勵牧場主、志愿者和其他社會力量參與其中。長此以往的宣傳工作，使美國民眾普遍有生態保護的理念。在加州的Conaway農場考察時，我們問及牧場主，在執行濕地生境保護項目時如使牧場經濟受損，該如何做？牧場主肯定地回答，要多考慮生態效益。在加州的Amy農場，牧場主同樣十分重視草地的生態作用，認為牧場只能是牧場，不能隨便開墾改變用途成為賺錢的工具。

三、啟示和建議

盡管中美兩國國情不同，自然資源稟賦、經濟社會發展水平、管理體制、政策環境、草地所有權制度等方面存在很大差異，但在草地保護建設利用和管理方面也具有很多共性。美國的一些好的經驗和做法，帶給我們許多啟示，值得借鑒。

1.進一步整合草原監管的力量。美國自上世紀30年代出現過生態危機之后，高度重視草地植被的恢復和保護，在農業部成立了專門的機構實施管理。因美國的土地私有化和公有化并存，其草地管理主要分別由農業部和內務部兩個部門承擔，職能和責任均很明確，對草地實行按水域為核心的綜合系統管理，強調綜合生態服務功能。我國也是一個草原資源大國，草原是我國國土的主體和陸地第一大生態系統，對于生態文明建設具有至關重要的作用。長期以來，特別是進入新世紀之前，草原更多發揮的是生產資料的作用，生態的作用沒有得到重視，重利用、輕保護，濫采濫挖現象時有發生，使草原生態不斷逆向演替。當前，我國出現的草原生態問題已經引起了全社會的關注，草原工作的指導思想轉變到生態優先的軌道上來。草原生態補助獎勵政策的實施，標志著草地資源與生態保護建設進入了一個新的發展階段。然而，當前我國的草地管理部門力量薄弱，規格不高，與60億畝草原保護的要求相比差距較大，明顯不適應形勢發展的需要。應整合力量，設立較高級別的草原行政管理部門，加強草原管理部門的職能，對草原植被、水、土等其他因素能起到統籌管理、宏觀協調的作用。

2.進一步構建完善的草原監測與生態評價體系。草原監測是掌握草原植被生長、資源、生態等狀況動態變化情況的重要手段，是進行草地保護建設和資源利用，制定政策的基礎。美國自1912年開始，按不同流域設置草地生態監測站，構建了基于全國的監測和評價體系，為草地保護與利用提供數據支持和信息服務，實現了草地各管理部門、各級政府和相關院所監測數據資源共享使用。我國目前農業、科技、教育等有關行業和部門建立了一些草地生態監測站，但還沒有形成基于全國框架的監測評價體系，各行其事，資源不能共享。針對這一現狀，農業部草原監理中心編制了《全國草原固定監測點建設總體規劃》，并按規劃逐步開展固定監測點基礎設施建設，但限于資金等方面的制約，建設進度和覆蓋的范圍遠不能滿足草原可持續發展要求；已經建成的監測點，也出現了人員隊伍不穩定、運行經費短缺等方面的問題。應進一步加大覆蓋全國草地監測體系的建設力度，設立草地監測專項資金，包括基礎設施建設經費和運行經費；加大培訓力度，建設一支高素質的草地監測隊伍。統籌考慮草地資源的典型分布、生態功能區及水資源的分布情況，提高選點的科學性、代表性和合理性。整合監測力量，加大與有關院校或科研機構合作力度，形成成果共享機制，為我國生態建設的整體服務。逐步建立起覆蓋全國主要草地、布局科學合理、監測結果科學過硬的草原監測體系。

3.進一步加強草原信息化體系建設。我們在訪問時了解到，不論是美國農業部還是內務部，都高度重視草地信息化方面的建設，建立了信息共享機制。兩個部均有相對完善的信息網絡，數據庫開放共享，為政府部門提供管理決策信息，為科研人員提供科研數據，為牧場主管理和利用草地提供指導信息。我國在草地信息化管理方面工作起步較晚，數據信息服務能力還很弱。當前只是隨著草地補助獎勵政策實施的要求，建立了為政策服務的信息報送機制。形成了以戶為單位的基礎數據庫，這為建立全國草地信息網絡奠定了基礎。應進一步加大草地信息化建設，緊緊抓住我國草原工作面臨的大好機遇，盡快組織開展信息網絡結構設計和系統開發，建成高效運行的全國草地信息管理系統，建立草地資源與生態動態調查制度，為政府決策、指導生產、草地執法和農牧民生產提供依據和信息服務。

4.進一步處理好草原保護與利用的關系。美國對草地實施了生態性和生產性各有側重的綜合管理。公有草地一般都是生態功能區，側重于生態服務。而私有牧場側重于生產利用。如果出現生態功能相對重要的私有牧場草地退化嚴重的情況，政府將通過協商收購等方式使其國有化，并進行恢復治理，在治理過程中會充分考慮草地植被恢復后的利用問題，待植被恢復后進行評估，合理利用。當前，我國正處在草原保護建設的關鍵時期，應進一步加強科學規劃，按照生態性和生產性等進行功能分區，綜合施策，保護草原生態良性演替，實現資源有效利用。對于以生態功能為主的草地區，主要采取禁牧措施，但禁牧后也不能撒手不管，除監測牧草生長恢復情況外，也要重視外來物種入侵的問題，尊重大自然選擇。不應人為種植樹木或灌木，這種做法既浪費了資金，長期還會造成另外形式的生態危機。對于毒害草的入侵也應引起重視，大量的毒害草生長，會侵占有益牧草生長空間，導致牧草產量和質量不斷下降。相關工作可以委托技術支持部門或相關企業開展，為后代留下健康狀況良好的草地。對于以生產性為主的草地區，在生態恢復較好時科學評估，實現可持續利用。