結構性減稅虛實

邢少文

如何在概念上轉移民眾注意力是一種“管理的智慧”，在稅政中，亦如是。比如，減少直接稅的征收，加大間接稅的征收，可以使納稅人的“稅負痛感”處于“植物人狀態”。

在過去的4年中，為應對經濟環境變化以及民間強烈的減稅呼聲，“結構性減稅”的稅改方案被推出，在概念上，它是以“減稅”為導向的，但與此相悖的是，4年來，政府稅收收入和財政收入卻保持了高速的增長，民間對稅負減輕的感受不大。

如此一來，結構性減稅的真實意義和這一稅改方案的真實含義備受質疑。

口號與現實

2008年12月底首次提出了“結構性減稅”的口號，這是在金融危機影響下中小企業生存壓力加大，為鼓勵投資、刺激消費、促進就業的背景下出臺的。

結構性減稅指的對是部分稅種和部分納稅人群“有增有減”的結構性調整，4年來，其具體措施大概如下：企業所得稅兩稅并軌、增值稅轉型、停征利息稅、降低股市交易印花稅、提高個人所得稅中工薪收入免征額及改進稅率設計、提高小微企業增值稅和營業稅起征點、營業稅改增值稅試點等。

根據財政部模糊的表態，結構性減稅政策實施之后，每年對企業和居民的實際減少稅負都在幾千億元。在各級稅務部門的工作報告中，普遍都能看到關于全面落實結構性減稅，為企業減負多少多少的表述，不過，在這些報告中，最終這些稅務部門都完成了稅收增長的目標和任務。

實際上，結構性減稅最終在減輕企業稅負上的真實性是令人懷疑的，但因它是“結構性”的，因此很難去做籠統的統計。而來自企業界的直觀感受，或許更能說明問題。

“這幾年感覺沒有什么變化。”廣州一家小型廣告公司的總經理對《南風窗》記者說。在他的公司，如果按照正常繳納的稅種和稅率，一年稅費的支付要占公司利潤的一半。雖然他們通過定期給稅務部門的人員私下打點進行“避稅”，但增值稅、所得稅和城建費、堤圍費、教育附加費等各種費用加起來，稅費支出也占公司利潤的20%多。“要按照正常交，就該關門大吉了。”

在記者接觸的多家企業中，“沒有感覺”是一個幾乎相同的答復，“現在鋪租一個月都幾千塊錢了，起征點調到2萬塊對我們來說沒什么意義，一個月營業額兩萬，就只能等著喝西北風了。”廣州一位個體戶說。2011年11月，國稅總局將個體戶營業稅起征點從月銷售額1000～5000元調高到了5000～2萬元。

增值稅轉型對不同企業的影響并不一樣，“其實，小微企業的實際稅負往往比大企業還高。比如，我們買原材料經常是根據訂單情況進行零星采購，向大企業采購的話，人家要批量大才賣，而且要現金，我們只能向小企業甚至是個體戶采購，而他們一般沒有增值稅進項發票，無法用來抵扣成本，無形中增值稅就會多交10幾個點。”中山一家服裝廠的老板說。

營業稅改增值稅是結構性減稅的一個重頭戲。今年1月，上海開始試點營業稅改增值稅，以避免重復性征稅問題。根據上海市財政系統的統計，1～5月份，納入營改增試點范圍的13.5萬戶企業中，稅負下降的企業為12萬戶，占比近90%。從交通運輸業稅負來看，下降的企業占比為79%。前5個月，營改增帶來整體稅負下降超過80億元。

不過，物流運輸企業反映稅負“不降反增”的聲音不少，據2011年3月中國物流與采購聯合會對上海65家大型物流企業的調查，2008～2010年3年年均營業稅實際負擔率為1.3%，其中貨物運輸業務負擔率平均為1.88%。實行增值稅后，即使貨物運輸企業發生的可抵扣購進項目中全部可以取得增值稅專用發票進行進項稅額抵扣，實際增值稅負擔率也會增加到4.2%，上升幅度為123%。

對于很多企業來說，稅負下降沒感覺，但在稅收征管上的壓力卻是很明顯，“以前隱藏部分銷售收入，做大成本，增值稅這一塊還是可以少交一些，現在越來越難了，增值稅發票不那么好開，查賬也比較嚴。”某大型家電企業廣州營銷分公司的財務經理說。

在有些地方，為抵沖“結構性減稅”帶來的影響，甚至變樣執行。據江蘇新聞廣播報道，部分在鹽城東臺市做家具生意的商戶反映，營業稅起征點提高后，稅務部門在估算他們月營業額時，都提高到了2萬元，原來每月只需繳納180元的國稅，現在提高到了600元。

不降反增的緣由

來自企業層面的感受在宏觀層面上是得到驗證的，結構性減稅幾年來，財稅收入年年高增長，根據財政部公布的數據，2008年全國稅收增速18.8%、2009年為9.8%、2010年為23%、2011年為22.6%，基本以高于GDP增長2到3倍的速度增長。

“評價結構性減稅政策4年來的效果，是結構性調整有，但減稅沒有，名不副實。”上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪對記者說。

在沒有增加新稅種，沒有提高稅率的前提下，宏觀稅負為什么會出現如此高速的增長？

在微觀層面上，企業效益增長、企業所得稅二稅合并、對外資優惠減少、進口關稅增長都可以帶來稅收增長，同時，有些稅種稅率雖然不變，但稅收量增加了，比如資源稅，隨著資源產品價格的不斷升高，將征稅方式從“從量征收”變為“從價增收”，提高了資源稅的收入。

稅收倫理學者姚軒鴿認為，更深層次的原因還在于：一是政府財政支出的固化，每年財政增長的任務是固定的，地方財政有壓力，稅收增速很難降下來；二是現行稅制對宏觀稅負增長留有空間，90年代初稅制改革制定稅率的時候，已對法定征收與實際征收的差距進行了估算，而隨著征管技術水平的提升，“依法征收，應收盡收”，實征的數量在不斷提高。

與此同時，在現有的征管組織機制下，在稅務機關的績效考核體系中，征收任務的完成是衡量稅務機關工作總體水平的最主要指標，地方政府的考核與獎勵機制也與此相關，因此稅收任務的完成往往是“一俊遮百丑”。在這種情況下，很可能出現“預征先征”的“過頭稅”現象。

而政府財政收入年年以數倍于GDP增長的速度上升，除了稅收增長之外，還在于除稅之外的各種政府性基金及費用等非稅收入的征收，“現在有些地方稅和費的比例已經接近1∶1了，地方政府對費的依賴性更大。”姚軒鴿對記者說。

來自財政部一季度數據顯示，全國財政收入29976.25億元，同比增長14.7%，中央非稅收入4118億元，同比增加1432億元，增長53.3%。地方非稅收入3472億元，同比增加1158億元，增幅50.1%。在天津，非稅收入占地方一般預算收入增加額的比例甚至達到72.2%。

去年以來，全國各地陸續開征地方教育費附加，以提高財政性教育經費占GDP比例名義在全國推行的地方教育費附加，僅這一項就可以為地方財政增加1000億元左右的財政收入。

“費改稅”的工作也一直推進艱難。比如，本來是要用燃油稅取代公路收費，但目前燃油稅收了，公路費卻照收不誤，車船稅也是如此，結構性減稅在實踐中變成了多升少降或者干脆是只升不降，使得稅負加重。

在現實中，結構性減稅變異為結構性增稅，違背了它的初衷。

稅改方向

今年以來，經濟下滑，中央政府一再強調結構性減稅，而企業和經濟學家則一再呼吁全面、大幅減稅，以減稅拉動低迷的投資和消費。

“稅收的增加與減少應相匹配，以減稅換增稅，總量和比例不能再提高，即稅收總負擔不應該繼續上升，財政收支增幅高于GDP增幅的趨勢也不應再持續。”蔣洪說。

只是，“從眼下的情況來看，宏觀稅負的降低前景不好判斷，結構性減稅名不副實，而醞釀中要出臺的稅還很多。”蔣洪說。比如房產稅、環保稅等。

在地方層面，“今年是10年來稅務部門首次感覺到了稅收增長的巨大壓力。”姚軒鴿說。今年1～5月，全國財政收入比去年同期增長12.7%，增幅同比回落19.3個百分點，其中稅收收入增長9.4%，增幅同比回落21.4個百分點。在這樣的情況之下，減稅的前景更加難以樂觀。

如何才能夠做到真正的減稅呢？

“只要稅收的主導權掌握在政府手中，減稅就很難推進下去。”姚軒鴿認為，“選擇性減稅，哪些增，哪些減，都是政府說了算，與納稅人關系不大，它最終會按照有利于政府和官員利益的邏輯走下去，有增無減，與民爭利。”

從結構性減稅方案出臺的意圖來看，并沒有把稅收增長速度、整體稅負降下來作為出發點，僅把目光放在稅種和特定的納稅人群，這種“朝三暮四”的稅改政策只是采取打太極拳的方式來應對民間的減稅呼聲，“是另一種維穩方式”。

“政府可以說減收了多少稅，這個解釋權在他們，怎么解釋都通。”它最終導致征稅與納稅人權利和義務的不匹配，而“會哭的孩子”有奶吃，“沉默的大多數”則成為受害者。

“增稅、減稅不是稅改的根本性方向，只有將征稅的權力回歸納稅人主導，所謂的增稅減稅才有意義，怎么增，怎么減，那都只是技術問題。”姚說。

1985年，第六屆全國人大三次會議決定，授權國務院可以制定稅收暫行條例。這一授權對稅收法律法規和政策的制定至關重要，意味著人大將稅收“閥門”轉交給了中央政府。政府若要增加稅收，可不經人大審議批準，自行決定擴張財力。

“要實現總體減稅，首先稅收立法權必須回歸全國人大，稅收‘閥門必須控制在社會公眾和人大立法機構手上。”蔣洪說。