地方公共品供給困境的探究——基于中央與地方政府之間、地方政府之間的分析視角

■王宇晨

一、引言

1998年公共財政框架在我國建立，該框架提出地方政府應該履行地方公共品供給的職能，而不是完全依賴中央。但我國目前實行的財政分權制度存在不合理之處，地方政府在提供地方公共品方面，任重而道遠。在地方公共品供給中，當地方政府和中央政府目標不一致時，中央和地方的博弈便不可避免。與此同時，由于現行的政績考核制度存在一定漏洞，地方政府多重視政績形象工程，加上地方政府之間的相互競爭，使得地方公共品供給出現結構失衡。因此，在中央與地方、地方與地方博弈的視角下，探究地方公共品有效供給顯得尤為重要。

本文結構如下：第二部分是回顧公共品的分類和相關理論，第三部分探究中央與地方政府之間公共品的有效供給，第四部分探究地方政府之間公共品的供給模式。第五部分是政策建議。

二、公共品的分類及相關理論回顧

全國性公共品是指在全國范圍內，全體居民都能夠消費享用的產品，比如國防外交、國民教育等。全國性公共品只能由中央政府提供，并且在全國范圍內均勻分布。而與全國性公共品相對的概念是地方性公共品，又稱為區域性公共品，主要是為了滿足某一特定區域范圍內居民社會公共需求而提供的產品，比如維護該城市治安的警察、小區的路燈等。地方性公共品由各級地方政府提供，使其轄區范圍內的居民受益。

針對地方性公共品，可以分為顯性地方公共品和隱性地方公共品。顯性地方公共品，顧名思義，是指能在較短周期內顯示和衡量其成效的地方公共品，比如體育館、廣場等；隱性地方公共品則是指需要一定周期才有收效且不易量化的地方公共品，比如教育、醫療等。

對于如何提高地方公共品的供給效率，有一個很重要的理論是蒂布特在1956年提出的“以足投票”,即通過地方政府間的競爭來提高地方公共品的供給效率。人們在選擇居住地時，會對當地的基礎設施、公共管理、社會服務等方面體現出一定的偏好，從某種意義上，這也表達了對地方公共品的需求。如果一個地方政府提供的地方公共品能夠滿足人們偏好的公共產品和服務，則該地區就會有較多的人口流入。如果一個地方政府提供的地方公共品并不能滿足人們的偏好，則該地區的人口就會流出，流向能夠滿足其偏好的地區。人們用“以足投票”這種方式，生動地表達了自己對于公共產品的需求。這是一種公共選擇，同時也是一種刺激，促使地方政府相互競爭，在提供地方公共品時充分考慮到居民的消費偏好。

三、中央政府與地方政府之間的博弈

在我國權力結構中，地方政府角色具有雙重性，一方面，地方政府是中央政府和地方非政府主體的雙重利益代表；另一方面，地方政府是中央政府與非政府主體信息溝通的橋梁和紐帶。地方政府的這種地位和功能被稱為地方政府的雙向代理（龐娟，2010）。

由于各地區在經濟發展水平及自然資源稟賦等方面存在差異，中央政府難以直接介入各地的經濟社會發展中，這使得地方政府以中央政府的代理人身份介入經濟政治活動成為必然，因此也就形成了“委托—代理”的關系。但一個很明顯的問題是，委托人與代理人的利益不一定完全一致，中央政府與地方政府的目標存在對立統一性。按照當前我國干部任用機制的標準，上級政府對其工作是否滿意和認可處于決定性的地位。因此地方政府的領導往往為了“政績”、為了“地方 GDP 高速增長”，使地方政府行為目標往往并不與地方人民的意愿一致，這就存在一個中央與地方政府的博弈問題。

此外，中央政府和地方政府之間也存在著“信息不對稱”的現象。中央政府與地方政府掌握有效信息的途徑和能力存在差異。會出現一種情況：地方政府官員出于政績工程、職位升遷的考慮，會隱瞞不利于自己的信息，同時也會制造、發布虛假扭曲的信息，以混淆視聽，阻礙中央政府對其進行判斷，從一定程度上使地方公共品的提供陷入困境。

在中央與地方政府的博弈過程中，中央和地方政府在地方公共品供給中存在普遍的推諉行為，這是由于當前我國財力分配不均造成的。舉一個例子，對于義務教育經費，國家規定縣鄉級政府負擔大部分義務教育經費，而中央和省級只負擔一小部分。事實上，中央和省級政府的財力較之縣鄉級政府的財力要雄厚得多。這樣的財政負擔分配不均，無疑加大了地方政府的財政壓力。隨著諸如社會保險支出等其他支出規模的日益增大，地方政府的負擔也進一步加重，地方政府從中央獲得的財政支持力度不夠，難免會出現推諉行為，這最終將導致地方公共品供給日益不足。

四、地方政府與地方政府之間的囚徒困境

在前面的分析中我們可以看出，地方政府在供給公共品方面，對顯性地方公共品過度提供，對隱性地方公共品則供給不足，出現了系統性的供給不均問題，導致供給結構失衡，出現了地方公共品供給中的“選擇性偏差”。

在我國現行的干部考核體制中，地方政府官員為了政治升遷的需要，往往不考慮本地區社會經濟發展及財政能力的實際情況，只要能獲得上級的認可，有一定的政績，不惜勞民傷財而達到其政治目的和前途，不會過多地看重區經濟的協調發展。

因此可以看到中央政府不得不耗費大量的時間精力來遏制目前出現的政績工程、形象工程比拼的現象。其實，地方政府陷入了一種“囚徒困境”（prisoners’ dilemma），互相都有背叛的機會主義動機。舉例說明，假設有兩個地方政府，每個地方政府都可以選擇是否供給顯性公共品，其供給成本都為0.1。若一個地方政府提供，另一個不提供，則中央政府認為提供顯性公共品的地方政府治理能力強，從而給它2的支付，而認為不提供顯性公共品的地方政府治理能力差，從而只肯支付1。若雙方都提供或都不提供顯性公共品，則中央政府認為它們治理能力強或差的概率都是1/2并按其期望產出支付報酬，因此每個地方政府將得到 1.5（0.5×1＋0.5×2）的支付；可列出它們的支付矩陣如下：

這對地方政府A來說，是提供占優策略，因為不論地方政府B如何選擇， 提供都優于不提供 （1.4＞1，1.9＞1.5）。對地方政府B而言，提供也是一個占優策略，不論A如何選擇，提供都優于不提供（1.4＞1，1.9＞1.5）。 因此，（提供，提供）是這個例子的納什均衡。而（不提供，不提供）雖然明顯優于（提供，提供）（兩者都得到1.5而不是1.4），卻不是一個納什均衡。即便是雙方事前簽訂一個承諾都不提供的協定，也沒有一個政府會認真遵守，因為不提供不是一個占優策略，雙方都有足夠的動機來背叛協定。

由于“囚徒困境”的存在，地方政府對地方顯性公共品的供給也不可能為零。一個政府提高供給量，另一個政府也會相應提高，循環往復，直到資源耗盡或是中央政府的干預。這就是我國政績工程、形象工程泛濫的現象的理論根源，同時這也印證了地方政府“選擇性偏差”的地方公共品的供給。

五、政策建議

（一）中央與地方政府的責任劃分應進一步明細

嚴格區分全國性公共品和地方性公共品。明確中央政府提供全國性公共品，地方政府相應提供地方性公共品。特別是跨區域的工程和項目，中央應積極協調，促進地方政府間的合作。避免因職責劃分不清，造成中央與地方政府間的支出混亂。

（二）積極“造血”，增強地方政府財政實力

借鑒國際經驗，合理調整稅費征收方法，培育地方政府穩定財源。增加增值稅、消費稅返還地方的力度，拓展物業稅、改革資源稅等。同時，中央應進一步優化財政體制，完善地方財政預算制度，建立公共財政體系，增加地方政府可支配財力，調動地方發展經濟的積極性。

（三）轉變發展觀念，重視隱性地方公共品的提供

地方政府要以科學發展觀為指導，以人為本，注重本地經濟社會全面、協調、可持續發展，杜絕重視提供顯性地方公共品而忽略隱性公共品的現象，有效防止選擇性偏差的出現。為防止地方政府官員在任期內出政績以獲得升遷，尤其偏好提供那些周期短、見效快、成果易于衡量的顯性地方公共品的現象，中央應與地方共同改革干部考核體制，建立科學的、求真務實的政績考核指標體系，把結構優化程度、文教科衛事業發達程度、人民生活幸福程度、社會風氣良好程度等能夠反映地方可持續發展程度的指標納入干部考核指標體系。