當前基層部門預算編制的操作缺失與對策措施

■方兆淼

一、基層預算編制存在的問題

近年來，市、縣部門預算編制在以往基礎上得到較大改進，從制度設計上避免了過去預算編制中的一些欠缺，逐步解決了諸如保障水平低、部門之間差距大、預算編制不夠完整等問題，得到了預算單位的贊成和支持。在實際工作中，也還存在與部門預算改革初衷相悖的操作缺失，以下歸并、整理出幾個有代表性的問題：

（一）部門預算編制啟動較晚

一些市、縣認為，當地經濟工作“總盤子”未定，無法提前編制下一年度部門預算，所以許多市、縣一直拖到年底才著手編制預算，既不利于預算單位研究掌握編制政策和要求，不利于按“兩上兩下”完成編制任務，也不利于財政部門審核匯總和人大提前審查。

（二）預算編制不夠完整

部門預算改革及財政部的相關規定都要求將單位所有收入編入部門預算，但仍有許多單位編報預算收入不全，存在漏報和少報的現象。一是只反映財政撥款收入，對單位非稅收入、“非轉經”及資產處置等收入反映較少；二是大多數單位沒有將上級補助資金列入預算收入來源。這種割裂式預算的直接結果是部門沒有一本完整的預算，部分資金依然游離于財政監督之外，這既導致部門決算與預算差別較大，影響預算編制的完整性和準確性，也削弱了預算的約束力和預算的宏觀調控能力。

（三）項目支出預算尚需規范

部分專項經費編列依據不夠充分；定補經費增量存在一定的隨意性；有的項目經費以基本支出的形式在預算中出現；部門預算項目庫不夠完整，項目支出缺乏專家評審，未能按輕重緩急合理排序。

（四）政府采購預算編制隨意性大

據了解，一些市、縣在預算編制中一是漏填或不填政府采購預算表，或不按規定的方式方法填報；二是對編制政府采購預算缺乏必要的調查研究，預見性不強，編制不準確，因而在執行政府采購預算時隨意調整，致使政府采購預算編制流于形式。

（五）現有財力與部門支出需求的矛盾突出

需求的無限性和財力的有限性始終是一對不可調和的矛盾，雖然各地的基本保障水平逐年提升，但仍不能滿足部門事業發展的支出需求，財政面臨很大壓力，也直接影響到了部門預算的規范編制。

二、改進基層預算編制的措施

部門預算改革的深入推進和社會關注度的不斷提升，對部門預算編制的科學性、完整性、規范性和有效性提出了更高的要求。應認真研究市、縣部門預算改革進程中存在的矛盾和問題，不斷提高部門預算編制和管理的科學化、精細化水平。

（一）提早部署部門預算編制工作

市、縣部門的預算編制以每年第三季度開始為宜，對部門預算編制的指導思想、基本原則、編制范圍、編制方法、資金安排順序、編制程序、時間安排、責任分工、工作要求等，盡早作出明確規定。“一上”在操作上可以按照“上報項目支出預算和政府采購預算——項目支出評審——上報單位基本信息、基本支出預算和收入征收計劃——上報完整的部門預算”的先后順序分步推進，給各預算單位以充分的準備及醞釀時間。按照《預算法》第37條的規定，預算草案應在人代會召開前一個月提交人大財經委、預算工委初審。

（二）不斷提高經費保障水平

當前預算編制應充分考慮物價上漲、事業發展加快等實際因素，隨著市、縣財力的增長，逐年提高人員經費、公用經費、項目經費支出水平，適度緩解部門、單位的支出壓力。市、縣一級可適當壓縮不可預見費、預備費、預算穩定調節基金規模，壓縮部分可在年初預算中直接安排到各部門，避免留下太大的二次審批空間，為各部門頻繁追加預算留有余地，影響部門預算執行的剛性。

（三）深入研究部門預算編制的前瞻性工作

一是提高各單位預算編制的完整性。按綜合預算的要求，一個部門編制一本完整的預算，將部門的所有收入包括非稅收入、“非轉經”及資產處置收入、上級各項補助收入等全部納入部門預算中。加強對各部門除財政撥款以外收入的管理，規范各部門非本級財政撥款收支。二是完善部門預算項目庫。將各部門申報的項目集中起來建立項目庫，引入專家評審制度，對項目立項的必要性、可行性、合理性、有效性以及資金來源、項目金額、政府采購預算等方面進行封閉評定，合理排序。財政當年和以后年度部門預算安排的項目，原則上都從項目庫中產生，切實發揮項目庫的作用，逐步實現項目庫項目的滾動管理。三是實行超收收入獎勵機制。對一些為財政收入征收作出突出貢獻的部門進行表彰獎勵，調動各部門發展經濟、培植財源、組織收入的積極性。明確獎勵標準和資金使用規定，鼓勵部門超收不亂收。四是嚴肅政府采購預算編制。堅持政府采購預算與部門預算統一布置、同步編制。不斷增強采購預算的準確性，盡量減少預算執行中的調整及實際采購與采購預算脫節的現象。各部門未按要求編列政府采購預算的，原則上不予審批政府采購項目，不予支付采購資金。五是試編政府性債務收支計劃。當前市、縣政府性債務“包袱”很重，主要集中在交通、教育、城投方面。應加強債務評估和分析，實行債務預警，落實償債準備金，嚴控部門自行舉債，切實防范債務風險。六是健全復式預算體系。在完善公共財政預算的基礎上，進一步細化政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算以及重點部門專項預算的編制內容，擴大編制范圍，全面反映政府收支總量、結構和管理活動，并按法定程序提請人大審議。

（四）嚴格實施預算績效管理

牢固樹立預算績效理念，更加關注預算資金的使用效率，力爭花盡量少的錢，辦盡量多的事。建立和完善績效評價的指標體系和評價標準，在搞好試點的基礎上，進一步擴大績效評價的覆蓋面，市、縣每年應按比例有針對性地選擇一批項目開展績效評價，將績效評價結果與部門預算編制有機地結合起來，評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，強化績效評價結果的約束力。

（五）有序推進部門預算信息公開工作

預算信息公開是公共財政的本質要求，也是推進政府信息公開的重要內容。一是進一步提高思想認識，增強預算信息公開的主動性。二是切實履行預算公開的主體責任。財政部門應負責本級總預算、總決算的公開，各部門負責本部門預算、決算的公開。各部門都應充分發揮部門預算公開的主體作用，及時、主動、準確地公開本部門預算，三是擴大預算公開的范圍。在進一步細化預算編制的基礎上，爭取將部分重點支出按“項”級科目公開，回應“三公經費”等社會熱點問題，主動接受社會監督。